Учебники Онлайн


83 Государственная долг: сущность и социально-экономические последствия

Неизбежным и закономерным следствием применения государственного кредита является государственный долг. Выяснение сути и экономической природы государственного долга имеет важное теоретическое и практическое значение. Еще недавно пон понятия"государственный долг"в отечественной финансовой науке трактовалось однозначно как"негативное явление", присущее лишь капиталистической экономике, с негативными последствиями для стран брали в долг. Убеждение онливий опыт многих стран мира свидетельствует о том, что бюджетный дефицит, государственный кредит и государственный долг в определенных допустимых пределах не производят негативных последствий для экономики. Вместе с тем, над мерный государственный долг может привести к серьезным нежелательным последствиям, сопровождающиеся выплатой значительных сумм процентов, а соответственно, сокращением сбережений, вытеснением частных инвестиций государственными ими заимствованиями, что замедляет экономический рост и приводит к уменьшению доходов. Именно поэтому, несмотря на длительную историю, государственный кредит и государственный долг и сейчас интерпретируют в кат. Егория добра и зла, то как залог процветания, то как угрозу национальным интересам, а отношение ученых к долгам государства было и остается неоднозначнымзалишається неоднозначним.

В современном научном лексиконе государственный долг - такая же общепризнанная экономическая категория, как финансы, бюджет, налоги; играет не менее важную роль в экономической жизни общества и требует четкой концептуальной, законодательной и организационно-правовой регламентации, прежде всего, с позиций необходимости обеспечения эффективного управления ни.

. Государственный долг - сумма прямых договорных обязательств органов государственного управления перед экономическими субъектами других секторов экономики (резидентами) и зарубежными кредиторами

Государственный долг возникает в результате заимствований в денежной форме, выпуска долговых обязательств, принятие долгов других экономических субъектов, безналичного выпуска долговых обязательств. Иными словами, государственный долг - сумма всех выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства перед внутренними и внешними кредиторами, а также процентов по ним (включая гарантии по кредитам, которые предоставляются и иностранными заемщиками государственным предприятиям).

Различают первичный долг, равный сумме основного долга без начисленных процентов и непогашенный долг, который состоит из основной суммы долга и начисленных процентов

С научной точки зрения, важно понять семантическую разницу между терминами"долг"и"задолженность"Прежде этимологически долг (debt) - денежная сумма, взятая взаймы на срок на определенных условиях и подло ложится возврату. Стоит отметить, что долг - понятие статическое, фиксированный параметр, который определяет запасы денежных средств на определенную дату (последний день месяца или финансового года). Задолженность (indebt edness) - сумма приростов чистой задолженности за прошлые периоды плюс исходное состояние задолженности. При этом сумма приростов чистой задолженности можно рассчитать по формуле розрахувати за формулою

приріст заборгованості

где A3 - прирост задолженности, если новые займы (17) превышают процентные платежи (ОП) по ранее накопленным долгом

В отличие от долга, задолженность определяет не запасы денежных средств, а потоки, имеющие склонность к постоянному изменению во времени. Динамика задолженности зависит от величины чистых потоков (net flows s), которая является разницей между полученным новым кредитам (disbursements) и платежами по обслуживанию долга (debt service payments), которые в свою очередь является суммой выплаты основной части долга (principal) и в идсоткив (interest), а также от запасов, т.е. величины существующего долгу.

Разницу между долгом и задолженностью в государственном (бюджетном) секторе экономики можно трактовать так: государственный долг, достигнув определенной величины, превращается в мультипликатор собственноручной увеличению ния. В результате роста государственной задолженности сумма на выплату процентов увеличивается гораздо быстрее, чем растет сам борг.

Учитывая временной горизонт и процентные обязательства, динамику роста финансовой задолженности (речь идет о классической задолженность, которая возникает в результате покрытия бюджетного дефицита путем государственных займов) можно отразить формулой

где G (t) - реальные"чистые"государственные расходы, связанные с предоставлением благ, услуг и с трансфертами,. Т (t) - государственные доходы (от налогов, сборов и т др.); iD (t) - реальные жамы (начисление процентов осуществляется на реальный долг (D) по реальной процентной ставке (0ставкою (0 )

На основе Gr (t) и T (t) можно определить первичный бюджет (без учета выплат по обслуживанию государственного долга). Если разница Gr (t)-T (t) положительная, то первоначальный бюджет является дефицитным, если отрицательная - профицитным. С этого сравнительно простого уравнения следует важная закономерность: даже если первоначальный бюджет сбалансирован, при наличии начального долга D (t) 0 уровень задолженности растет на сумму процентных выплаиплат.

Основываясь на приведенных выше положениях, можно сделать следующие обобщения. Прежде всего исходной категорией является категория"долг"как результат ссудных операций. Первопричиной долга являются займы в условиях нест. Тачи или дефицита средств, а уже после формирования первичного долга возникает проблема задолженности, на величину которого влияет динамика нормы процента и ряд других фактореших факторів.

Таким образом, задолженность - явление производное от долга, отличается кумулятивным эффектом, т.е. выступает результатом накопления долгов и платежей на их обслуживание. Иными словами, заборгованис во - это первоначальная сумма долга с накопленным суммой прироста процентных денег и чистой текущей величины вновь привлеченного долга. В конечном итоге прослеживается взаимосвязь и трансформации я различных по природе категорий: заем (кредит) - долг - задолженность, которые в свою очередь порождают с позиций должников и кредиторов общие проблемы: ссуд, долгов и долговой зависимоститі.

Различают текущий и капитальный государственный долг. Текущий долг - сумма основного долга, подлежащего погашению в текущем году, и подлежащих уплате в этот период процентов по всем выпущенным на этот м момент займам. Капитальный долг - общая сумма долга и процентов, которые должны быть оплачены по займамми.

Государственный долг делится на внутренний и внешний. Вместе с тем, дискуссионным остается вопрос определения признака классификации долга на внутренний и внешний. В мировой практике известны такие кл ласификацийни признакии:

- резидентности кредитора;

- валюта займа;

- место заимствования;

- тип долгового обязательства;

- сочетание нескольких признаков

Например, в. Британской энциклопедии представлены такая трактовка внешнего долга:"Внешний долг, в общем и целом, определяется как долг, находящийся в собственности нерезидентов, иностранных кредит торов или государств. Очень часто, однако, разница между внешним и внутренним долгом базируется на валюте, в которой долг выраженжений".

Формально внешним займам можно считать практически все займы в иностранной валюте. И это будет справедливо почти для всех стран в современных условиях финансовой глобализации, ведет к ослаблению валютн них перспектив стран периферии частности, в современных условиях, используется механизм предоставления внешних займов в твердых валютах (американском долларе, евро объединенной. Европы и японской иене). Суть этог в механизма состоит в том, что"хороший долг"- тот, который предоставлен в твердой валюте. Соответственно для стран периферии этот долг автоматически является внешним долгом, выраженным в иностранной валюте. С высокой точностью вероятности можно предположить, что валютный критерий сможет игнорироваться лишь в случае, когда национальные валюты стран-боржны-ков будут как минимум выступать лишь техническим представителем мировых валют ( через систему currency board), а как максимум будут полностью вытеснены из обращения и заменены, например, американским долларом или иной твердой валютой (при условии моновалютности), или при полной кон вертованости национальных денежных единиц стран-должниковкраїн-боржників.

Чаще признак классификации используют резидентности кредитора (или источник заимствования) есть внутренний долг - обязательства, возникающие перед внутренними кредиторами (резидентами), тогда как внешний долг - обязательства, возникающие перед иностранными кредиторами (нерезидентами). Последний формируется суммарным обязательствам, находятся в руках иностранцев-кредиторов, независимо от валют и выражения и места приобретения. Этот момент заслуживает внимания и предусматривает возможность формальной трансформации внутреннего займа во внешнюю, и наоборот. В таком контексте важно подчеркнуть материальные и стороне целесообразности четкой классификации долга на внутренний и внешний по признаку резидентности. Научно обосновано, что внутренний долг, как правило, является более выгодным и менее опасным, чем внешнего ней, поскольку уплата процентов по внутреннему долгу остается в пределах своей страны, а в условиях умеренных процентных ставок и существенного привлечения средств населения он не является бременем для будущих окружности инь. Фактически (в случае внутреннего долга) населения разных возрастных групп занимает друг в друга денежные ресурсы. В результате уровень потребления в стране не уменьшается, а происходит лишь перераспределение дохода. Несколько иного оценки заслуживают внешние займы, которые находятся в собственности нерезидентов, и сумма процентных платежей по которым вывозится за границу, надолго обременяя платежный баланс и створ юючы зависимость страны-должника от страны-кре-диторе-дитора.

Каждое государство имеет право самостоятельно определить классификационный признак и законодательно ее закрепить в Украине, в частности, в. Бюджетном кодексе (ст. 12"Классификация долга") законодательно закреплено, что долг класс сификуеться по типу кредитора (речь идет о категории кредитора или собственника долговых обязательств) и по типу долгового обязательства (согласно средств, используемых для финансирования бюдж етного дефицитаго дефіциту).

Кроме этого, в Украине долг классифицируется в финансовой и статистической отчетности на: государственный прямой (внутренний и внешний) и государственный гарантированный (внутренний и внешний). Согласно принятой в мире методологии гарантии оплаты долгов предприятий такие долги, а также другие условные обязательства не учитываются до того момента, пока государственные органы не вынуждены начать выплаты с целью погашения я долга. В этом контексте в англоязычной терминологии для более четкого разграничения государственного долга в разрезе долгов органов центрального государственного управления и долгов государственного сектора господарст ва используют понятия: public debts (общественный долг) и national debts (национальный долг). При этом национальный долг формируют лишь долги центрального правительства, как внешние, так и внутренние общественные й долг (в отечественной терминологии -"государственный") формируется путем симбиоза национального долга и долга государственного сектора хозяйству господарства.

Долг, гарантированный государством, под которым понимают долговые обязательства резидентов в лице государственных органов и государственных предприятий и организаций, а также совокупность долгов частных фирм, выполнение как ких гарантировано государством, имеет неоднозначную оценку у специалистов. С одной стороны, платежи по обслуживанию такого долга осуществляются из собственных ресурсов заемщика, а с другой - в случае неплатоспромо жности заемщика - это дополнительное бремя на государственный бюджет. С этой позиции заслуживает внимания трактовка государственного долга (government debt) как совокупности прямых обязательств правительства перед внутренней эк ономикою и внешним сектором, аккумулированных в результате бюджетных операций в прошлом, которые должны быть покрыты за счет бюджета в будущем. С этой точки зрения в понятие государственного долга целесообразно в подключать только долг признается правительством и реально к нему относится. Зато гарантированный правительством долг не является долгом правительства есть в таком случае государственным (правительственным) долгом считается только долг, нагрев ведь не теми структурными элементами правительства, расходы и доходы которых отражаются в государственном бюджете. Но на практике в большинстве случаев государство не несет ответственности только по той части долга, по которой она не давала специальных гарантиирантій.

Нет также однозначной позиции относительно границ статистического охвата и количественного отражения в официальной отчетности суммарной величины государственной задолженности. Скажем, в Украине фактически есть два типа дер ржавного долга:

- официально признанный государственный долг;

- задолженность, в составе государственного долга не учитывается, протеза экономической природе государственной

Официально признанный государственный долг (другими словами долг классического типа) - долг, оформленный кредитным соглашениям или государственными ценными бумагами, предусматривает погашение основной суммы долга и выплату проц сотки в четко определенные сроки. До официального государственного долга относится задолженность перед юридическими лицами по внутренним государственным займам, задолженность перед. Национальным банком Украины по прямыми кредитами, внешняя задолженность по кредитам международных финансовых институтов (кроме займов. МВФ) и правительств иностранных государств, за товарными поставками стран. СНГ, задолженность по займам др. оземних коммерческих банков, по межгосударственным кредитным линиям и по облигациям внешнего государственного займови.

Второй тип долга включает невыполненные финансовые обязательства государства перед субъектами экономики (неоплаченные государственные заказы, задолженность по заработной плате перед работниками бюджетной сферы, не евидшкодований налог на добавленную стоимость и в наибольшей степени, гарантии государства по компенсации обесцененных сбережений граждан в учреждениях. Сберегательного банка). Иными словами, это принятые государством определенные со бов. Вязание без документального оформления сроков их погашения, которые формируют задолженность в составе официально признанной государственной не учитывается, однако является государственной по внутренней природой и экономико омическим. Содержанием.

Констатация факта существования государственного долга не дает четкой оценки реального финансового состояния государства и эффективности ее финансовой политики в том числе долговой. Появление и рост государственно ого долга - сложное явление, обусловленное рядом факторов, которое в условиях отдельного государства может иметь специу.

Следует отметить, что долговая политика давно уже не сводится только к проблеме поиска и привлечения средств, недостающих. Государственный долг является одним из важных инструментов макроэкономической и фискальной поле итикы государства. Еще в. ЗО-60-е годы XX века под влиянием развития государственно-монополистического капитализма в основу финансовой политики большинства стран мира были заложены кейнсианские и. Неокейнсиански докт ширины. Вполне противоположная классической финансовая концепция. Дж. Кейнса, отрицая саморегулирования экономики, основным инструментом государственного регулирования видела бюджетную политику. Основным инструментом правительство ового влияния на циклическое развитие и преодоление кризисов предусматривались государственные расходы. Собственно их формирования, структуру и рост. Дж. Кейнс считал достаточно важным фактором достижения эффективного спроса. Правительственный спрос, обеспеченный налогами и займами, имеет"оживить"предпринимательскую деятельность и обусловить рост национального дохода и занятости. Особого внимания заслуживает предложенное. Дж. Кейнсом у теории государственных финансов положение о необходимости увеличения государственных расходов, которые финансировались бы за счет займов. Последователи. Дж. Кейнса назвали его принципом дефицитного финансирования, а сам подход получил название компенсационных долговых финансов. По мнению. Дж. Кейнса, государственные инвестиции и текущие расходы можно финансировать в долг. Правительству инвестиции, аккумулированные путем займов, приведут к ро зширення"склонности к инвестированию", а финансирование текущих расходов увеличит склонность к потреблению. Кейнсианская доктрина покончила с концепцией"здоровых финансов", а гипотеза об обязательном с балансирования бюджетных расходов и доходов считалась в то время своего рода анархизмом. Рынок ссудных капиталов стал одним из инструментов достижения эффективного спроса, а дефицит государственного бюджета пер етворився в один из методов государственного регулирования. Таким образом,. Дж. Кейнс разработал принципиально новую теорию финансов, направленную на регулирование экономикорію фінансів, спрямовану на регулювання економіки.

В развитие этой концепции значительный вклад внесли: американский экономист. Г. Моультон (разработав так называемую теорию"новой философии государственного долга", выдвинул гипотезу о том, что в ситуации, когда запоз зичення для покрытия бюджетных дефицитов используются на кредитную поддержку государственных инвестиций, то они осуществляют на экономику мультипликационный эффект) и. Р. Масгрейв (выдвинул гипотезу о оптим альной распределение долгового бремени между поколениями при эквивалентного накопления долга и рост инвестиций публичного сектора. Параллельно с этим он расширил сферу долгового финансирования и на в идаткы социального характера, аргументируя тем, что население стран, особенно тех, которые переживают экономические трудности, требует прежде удовлетворения насущных социальных и бытовых потребностей как условия п одальшого развития). Другой представитель"новой ортодоксии", один из крупнейших теоретиков государственных финансов. А. Пигу, указывая на ограниченные регулирующие возможности рыночной конкуренции, считает необходимость не дополнить ее государственным регулированием. При этом в роли рыночных регуляторов он рассматривает налоги и займы. А. Пигу в основу"здоровых финансов"закладывает принцип сосуществования налогов и займов, указывающие и на необходимость четкого разграничения расходов на текущие (социальные выплаты, административные затраты и т. др.), которые должны финансироваться только за счет налогов; вместе с тем, применение займов он в иправдовуе только в экстраординарных обстоятельстводовує лише в екстраординарних обставинах.

Долговая политика является важной составляющей фискальной политики правительства, а потому использование государственных займов связано с определенными тактическими и стратегическими задачами налогового и бюджетного регулирования эк кономикы, финансирования бюджетного дефицита и управления государственным долгом. На стадии привлечения государственные займы по своей природе осуществляют макроэкономическую функцию регулирования налоговой нагрузки на общество, что особенно важно в период реформ, которые сопровождаются поиском финансовых источников для постоянно растущих государственных расходов, обусловленных необходимостью социального прогресса общества и улучшения качественной стороны общественных благ, продуцируемых государством. В этом случае государственный долг и налоги рассматриваются как своеобразная, экономическая система альтернативного выбора при решении дилемм и: увеличивать налоговое бремя или привлекать государственные займы. В текущем бюджетном периоде обычно предпочитают долговом финансированию расходов, ослабляя нагрузку на налоговые и другие дохо дня источника. Иными словами, в краткосрочном периоде интерес фискальной политики может заключаться в том, чтобы с целью увеличения программных расходов бюджета привлечь побольше объем финансовых ресу рсив по минимальной стоимости. При этом американский экономист. Р. Барро в теореме нейтральности доказывает, что внутренние (но не внешние!). Займа - равноценный налогам способ привлечения средств без реальной ного переноса бремени бюджетных расходов текущего периода на налогоплательщиков в будущем. Вместе с тем, такой выбор препятствует резкому падению совокупного спроса в текущем периоде, служа цил ям стабилизации экономики, а также позволяет более гибко маневрировать на всех стадиях бюджетного процесспроцесу.

Для государственного бюджета в трехзвенной цикле"привлечения - использование - погашения"негативные последствия долговой политики в основном проявляются на стадии обслуживание и погашение государственного долга. Наличие государственного долга требует осуществления ежегодных процентных платежей, которые финансируются за счет доходов бюджета, обычно, налоговых поступлений. Соответственно, в долгосрочном периоде возрастает ния долга нарушает сбалансированность бюджета и провоцирует бюджетный дефицит с его негативными экономическими, социальными и финансовыми последствиями. Опасность больших долговых выплат состоит в том, что по их осуществления сужаются источники внутреннего инвестирования и уменьшаются возможности для поддержания внутреннего потребления, а это в конце концов может привести к долгового кризиса государствомргової кризи держав.

По стремительного роста расходов, связанных с обслуживанием задолженности, государство вынуждено компенсировать их либо за счет сокращения других расходов, что, как правило, повышает социальную напряженность ь в обществе и обостряет экономические проблемы или увеличивать свои доходы. Увеличение доходов бюджета можно достичь за счет установки новых налогов и других обязательных платежей или повышенной ния действующих налоговых ставок. Скорее, усиления налогового бремени подорвет стимулы к экономической активности и способствовать расширению теневого сектора экономикки.

В контексте вышесказанного справедливо утверждение о том, что чрезмерный государственный долг косвенно замедляет экономический рост страны и переводит бремя налогообложения на будущее, поскольку при наличии начального долга 2 (г) 0 уровень задолженности растет, как известно, на сумму процентных выплат. Поэтому в долгосрочном периоде бремя задолженности погасить будет очень трудно (практически нем ожливо). Для этого как минимум первичный бюджет должен быть профицитным. Реальный профицит бюджета может иметь только то государство, экономика которой имеет устойчивую тенденцию к реальному росту. В условиях экономического роста повышается вероятная способность обслуживать государственный долг за счет расширения базы налогообложения, при этом необходимо сохранять на неизменном уровне не абсолютный размер государственного бы оргу, а его относительную величину, или, другими словами, уровень задолженности - ^ -, где (атягуватиме

выплату основного долга и процентов по нему за счет доходов бюджета, тем труднее сбалансировать бюджет и избежать долгового кризиса в будущем

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос социально-экономических последствий внешнего государственного долга. Так, внешние государственные займы в текущем периоде смягчают влияние изменений бюджетно-налоговой политики на уровень потребительских расходов, сбережения и инвестиции, расширяя тем самым финансовый потенциал экономического роста время государство, привлекает иностранный компенсационный капитал, становится должником и. Других стран. А это означает, что в долгосрочной перспективе объем национального продукта так или иначе уменьшится, а доля в нем внешнего долга возрастет. Необходимость обслуживания внешнего долга приведет к прямому уменьшению национального дохода страны-должника. Этот аспект интеллектуально отразился в теоретических концепциях американского экономиста. А. Лернера, который практически впервые провел диф еренциацию между внутренним и внешним долгом, указывая на то, что внутренний государственный долг не возлагает финансового бремени на будущие поколения, поскольку внутренний государственный долг является общественным активом, а выплаты процентных платежей - чисто трансферная проблема: одни члены общества платят налоги, другие - получают эту сумму денег в виде процентных платежей. Одновременно путем внешнего государственного их займов можно перенести долговое бремя на будущие поколения, поскольку за привлечение внешних кредитов отказ от потребления происходит за рубежом, в стране-кредиторе, однако в будущем возникает бремя для страны-должника, в связи с выплатой суммы основного долга и процентных платежей. Итак, согласно"новой ортодоксией"А. Лернера альтернатива выбора не между налогами и займами, а между внут ние и внешним долговых і зовнішнім боргом.

В целом стратегические цели долговой политики государства заключаются в создании условий для долгосрочного развития внутреннего финансового рынка, который дал бы возможность на рыночных началах осуществлять позаимствует чения в объемах, по стоимости и в сроки, необходимые, с одной стороны, для бесперебойного финансирования взвешенного дефицита государственного сектора, а с другой - достаточно для финансирования негосударственного сектора экономики. При этом эффективная долговая политика государства обеспечивает перераспределение налогового бремени во времени, обеспечивая налоговой системе статус"надежного партнера"??не только государства, но и бизнеса, способность ного в перспективе увеличить финансовые возможности государствсті держави.

Однако долгосрочным экономическим следствием функционирования накопительной системы долговых образования выступает общее существенное сужение инвестиционных возможностей экономики, а международный опыт свидетельствует, что наличие избыточного внешнего государственного долга тормозит экономический рост. Он делает невозможным проведение экономической политики, которая бы учитывала национальные интересы, истощает бюджет и экономи ку государства осуществлением крупных выплат иностранным кредиторам.

Конечным социальным итогом системы перераспределения доходов через инструменты государственного долга является то, что жизнь современного поколения улучшится, но тяжесть последствий текущего бюджетного дефицита ляжет в основном"на плечи будущих поколений"- они будут рождены гражданами страны с меньшими возможностями накопления капитала и большой государственный долгним боргом.

Таким образом, государственный долг, его размеры, методы размещения и погашения прямо или косвенно влияют почти на все процессы экономической жизни государства: экономический рост и распределение доходов, бюд джетний дефицит и размер денежной массы в обращении (что тесно связано с темпами инфляции), сужение или расширение совокупного спроса и предложения, уровень потребления и накопления, баланс текущих внешн их счетов, международную платежеспособность и кредитный рейтинг государства. Поэтому государство не должно категорически отказываться от привлечения государственного долга как макроэкономического инструмента в процесс реформ. Однако при его использовании целесообразно помнить, что, как любой экономический инструмент, государственный долг может оказывать как положительное, так и отрицательное влияние на экономику. Привлечение внешних займов оз ределяет поступления дополнительных ресурсов, которые могут дать толчок экономическому росту, а внешняя задолженность позволяет стране осуществлять большие совокупные расходы, чем произведенный национальных до ход и финансировать инвестиции, не обеспечиваются внутренними сбережениями. Однако наряду с чрезмерными государственными расходами, несбалансированностью бюджета, неэффективной налоговой политикой, ошибками в политике, внешний долг может спровоцировать чрезвычайно тяжелые финансовые кризисы, ограничить инвестиционную активность в государстве. Таким образом, государственный долг может выступать как средство обеспечения безо ки или, наоборот, как фактор усиления угроз и рисков. Поэтому только применение эффективной стратегии управления государственным долгом способствовать эффективному использованию заимствований и создаст необходимые условия д ля оптимизации долговой нагрузкиаження.