Учебники Онлайн


84 Управление государственным долгом

Возникновение государственного долга и накопления задолженности обусловливают необходимость обеспечения эффективного управления им

. Управление государственным долгом - комплекс мероприятий, осуществляемых государством в лице уполномоченных органов по определению объемов и условий привлечения средств, их размещения и погашения, а также обеспечения платежеспособности государства

В широком смысле управление государственным долгом предусматривает формирование одного из направлений финансовой политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика и гаранта, что требует комплексног го подхода, координации денежно-кредитной (монетарной) и фискальной политики, согласованных взаимоотношений правительства и. Национального банка по вопросам долговой политики; разработка эффективных форм и методов снижения долгового бремени в контексте перехода от антикризисного менеджмента (т.е. реструктуризации долговых обязательств) к стратегическому долгового менеджмента с применением инструментов активног в управление государственным долгом. Управление долгом в узком смысле следует рассматривать как совокупность действий, связанных с подготовкой к выпуску, размещению долговых обязательств государства, предоставлением гарантии и, а также проведением операций по обслуживанию и погашению долговых обязань.

Согласно указанному выше государственную политику в сфере управления государственным долгом можно разделить на долговую стратегию и долговую тактику. Во долговой стратегией в мировой теории и практике понимаю ют систему действий и меры по предотвращению (или урегулирование) долговых проблем государства и обеспечения (или восстановление) ее платежеспособности. Долговая стратегия определяет конечную цель политики управления д ержавним долгом, которая сводится к получению наивысшего эффекта от финансирования за счет заемных средств и обеспечения платежеспособности государства. Долговая тактика определяет границы и условия государственного заимствования, соотношение между его формами, между кредиторами государства, а также порядок и механизм погашения государственного долга соответствии долговая тактика акцентирует внимание на урегулировании текущих проблем обусловленных трудностями по обслуживанию долговых обязательств (другими словами, на решении проблем временной ликвидности) и определяет основные задачи, решаемые в процессе управления государ м долговыхргом.

По утверждению. С. Фишера мир еще не разработал исчерпывающей теории управления государственным долгом, а потому в научной литературе подходы к определению целей управления им достаточно различными. Об дифференциацию п позиций можно судить хотя бы из того краткого перечня концептуальных подходов и соображений по этому вопросуня.

Во-первых, управления государственным долгом в контексте реализации стратегии максимизации общественного благосостояния должна сводиться к минимизации затрат на его обслуживание и избежания макроэкономических трудно нощив и проблем финансирования социальных программ в будущей.

Во-вторых, управления государственным долгом должна обеспечить оптимизацию его уровня и структуры, чтобы это не отражалось негативно на темпах экономического роста и платежном балансе в долгосрочной перс перспектив.

В-третьих, управление государственным долгом, с точки зрения использования последнего как инструмента макроэкономического регулирования, должна сводиться к минимизации влияния финансирования государственного долга на состояние финансово ового ринк.

В-четвертых, с позиций обеспечения национальной безопасности, управления государственным долгом должна способствовать избежанию политической и экономической зависимости от иностранных кредиторов

В процессе управления государственным долгом решаются следующие задачи:

- поиск эффективных условий заимствования средств с точки зрения минимизации стоимости долга;

_ недопущения неэффективного и нецелевого использования заемных средств;

- обеспечение своевременной и полной уплаты суммы основного долга и начисленных процентов;

- определение оптимального соотношения между внутренними и внешними заимствованиями при условии сохранения макрофинансовой равновесия;

- обеспечение стабильности валютного курса и фондового рынка. Политика эффективного управления государственным долгом должна базироваться на определенных принципах (рис 85)

Управление государственным долгом следует рассматривать как циклический и многостадийный процесс, последовательно включает три стадии: привлечение - использование - погашение. На этапе привлечения займов управления государственным м долгом осуществляется в контексте бюджетного процесса частности,. Законом Украины"О государственном бюджете Украины"на соответствующий год устанавливаются предельные размеры долга, указываются объемы государственных запоз ичень с четкой классификации на внутренние и внешние. В период привлечения займов необходимо основное внимание акцентировать на минимизации затрат при погашении долга, учитывая такие основные аспектыовні аспекти:

- объемы займов;

- формы и условия заимствования (процентные ставки и валюта; сроки погашения и льготный период; возможные общеэкономические и политические условия);

- структура займов (за кредиторами и формами займов)

Управление размещением заемных средств является основным элементом всей системы управления государственным долгом. Оно должно базироваться на принципе мак-максимизации дохода от привлеченных ссуд и создание источников е ого погашения. Использование займов может бытьи:

финансовым, когда государственные займы и кредиты выступают источником финансирования инвестиционных проектов и используются на развитие национального производства. Этот способ является самым прогрессивным видом ис истання государственного долга. При этом чрезвычайно важным является отбор конкурентных высокоэффективных инвестиционных проектов, обеспечивающих возврат полученных ресурсовв;

- бюджетным, при котором привлеченные ресурсы направляются на текущее потребление, путем финансирования текущих бюджетных расходов, в том числе на покрытие дефицита бюджета. Этот способ использования ресурсов наименее эффективным из существующих;

- финансово бюджетным, когда заимствование используются как на финансирование текущих бюджетных потребностей, так и на инвестиционное развитие экономики в целом

Основны принципи управління державним боргом

В Украине большинство государственных займов направляется на: финансирование бюджетного дефицита - 84% государственных заимствований, формирование валютных резервов и поддержку национальной валюты - 14; инвестиционные прое екты - 2%. Поэтому стратегическая цель политики управления государственным долгом в Украине должна быть сориентирована на достижение оптимальной структуры и наивысшего эффекта от использования заемных средствв.

Последним этапом управления государственным долгом является его погашение и обслуживание, которое осуществляется путем проведения платежей по выполнению долговых обязательств перед кредиторами по погашению основной с суммы долга, уплаты процентов и сопутствующих расходов, предусмотренных условиями выпуска государственных ценных бумаг, соглашениями о займе, государственными гарантиями и другими документами. Важно учитывать существенную отл иннисть между:

- погашением долга, которое следует рассматривать как выполнение долговых обязательств перед кредиторами по уплате основной суммы долга, то есть суммы займа, определенной соглашением о займах или номинальной стоимости д государственных ценных бумаг

- обслуживанием долга, предусматривающий выплату процентов по займам (дохода, который уплачивается в пользу кредитора согласно условиям соглашения о займе или о выпуске государственных ценных бумаг)

На этапе погашения займов производится ранжирование всех возможных вариантов между полным погашением долга и абсолютным дефолтом (отказ от погашения и обслуживания долга)

Обслуживание и погашение государственного долга осуществляется в процессе выполнения государственного бюджета. Непосредственное оплату осуществляет. Государственное казначейство Украины через банковскую систему

Финансово-правовые и бюджетно-процедурные основы управления государственным долгом регламентируются действующим законодательством Украины. Правовой основой управления государственным долгом является. Конституция, в которой предусмотрено, что только законами Украины устанавливаются порядок образования и погашения государственного внутреннего и внешнего долга, порядок выпуска и обращения государственных ценных бумаг, их виды и типы. Однако следует. Зазн ачиты, что и сейчас в Украине должным образом не отработанные законодательные акты по вопросам правовой регламентации процедуры государственных заимствований и государственного долга частности основные параметры и предельные р. ОЗМиР государственного долга определен в проекте. Закона Украины"О государственном долге"В проекте этого закона предусматривается, что ежегодный предельный размер государственного долга как внутреннего, так и внешнего на конец года, размеры предоставления государственных внутренних и внешних гарантий течение года не должны превышать соответствующих предельных размеров, утвержденных. Верховной. Радой Украины в. Законе Украины". О государственном бюджете Украины"на соответствующий год. Зато предельный объем величины основной суммы государственного долга регламентируется ст 18. Бюджетного кодекса Украины, а права и обязанности органов управл иння государственной задолженностью определены в. Конституции Украинчені в. Конституції. України.

Согласно. Конституции Украины. Верховная. Рада Украины является единственным органом законодательной власти в Украине и уполномоченное утверждать:

- государственный бюджет Украины и вносить изменения в него в части внутреннего и внешнего долга;

- решение о предоставлении Украиной займов и экономической помощи иностранным государствам и международным организациям, а также о получении Украиной от иностранных государств, банков и международных финансовых орган низаций займов, не предусмотренных. Законом Украины"О. Государственном бюджете Украины", осуществления контроля за их использованиеористанням.

Управление государственным долгом осуществляется при тесном взаимодействии и сотрудничестве различных министерств и ведомств, которые несут ответственность за разработку и реализацию эффективной долговой стратегии государства. В. В Украине в управлении государственным долгом участвуют:

-. Кабинет. Министров Украины;

-. Министерство финансов Украины (Пресс-служба);

-. Национальный банк Украины;

-. Государственное казначейство Украины

В привлечении и размещении средств участвуют. Министерство финансов Украины и. Национальный банк Украины, а функцию погашению и обслуживанию государственного долга непосредственно выполняет. Государственное казначей ейство Украин.

На. Департамент государственного долга. Министерства финансов Украины возложены следующие функции:

- разработка стратегии и долговой политики государства;

- расчет плановых показателей, а также проведение мониторинга государственного долга;

- определение целесообразности привлечения средств на внутренних и внешних рынках капиталов;

- анализ и сопровождение кредитных проектов и определения целесообразности заключения гарантийных соглашений

соответствии с приказом. Министерства финансов Украины"О порядке ведения. Министерством финансов Украины государственного долга и операций, связанных с ним"от 22 января 2001 № 42. Департамент соответствует заповідає за:

- оперативный учет и предоставление оперативной отчетности о состоянии государственного долга;

- подготовку и обоснование расчетов к проекту государственного бюджета по операциям, связанным с государственным долгом

При управлении государственным (особенно внешним) долгом важное значение имеет расчет коэффициентов платежеспособности государства и его ликвидной позиции. В международной практике с этой целью используют р различные показатели частности, для анализа долговой безопасности государства. Всемирный банк предлагает использовать минимальную стандартную модель (табл. 82) и соответствующим определять основные долговые индикат ортори.

Таблица 82. Минимальная стандартная модель. Всемирного банка для оценки долговой безопасности государства

Названийа Формула% Экономический содержательныет
Отношение валового внешнего долга к экспорту товаров и послег EDT / XGS демонстрирует относительную долгосрочную способность государства аккумулировать валютные поступления без дополнительного прессинга на сальдо платежного балансу
Отношение валового внешнего долга к ВНП EDT / GNP Показывает общий уровень долговой составляющей экономики
Отношение общих платежей по обслуживанию долга к экспорту товаров и послег TDS / XGS Коэффициент обслуживания долга показывает, какая часть валютных поступлений направляется в сферу погашения долгу
Отношение процентных платежей к ВНП INT / GNP Определяет возможность обслуживания внешнего долгу
Отношение процентных платежей к экспорту товаров и послег INT / XGS Определяет часть валютных поступлений, которые используются на обслуживание долгу
Отношение международных резервов к валовому внешнему долгу RES / EDT Показывает, может ли страна использовать свои резервы (и которую их часть) для погашения внешнего долга)
Отношение международных резервов к импорту товаров и послуг RES / MGS Отображает запас финансовой прочности государстви
Отношение краткосрочного долга к валовому внешнему долгу Short-term / EDT Показывает, какую долю составляет краткосрочный долг в общей сумме внешнего долгу
Отношение долга международным организациям в валовой внешний долгу Multilateral / EDT Отображает долю задолженности международным финансовым организациям в общей сумме внешнего долга или своего рода зависимость государства от финансирования этими организациями

Однако необходимо взвешенно подходить к определению этих параметров, поскольку не может существовать универсальных показателей долговой безопасности государств. Для разных стран, которые отличаются по темпам развития эконо омического системы, показатели долговой безопасности также различные частности, по требованию. Маастрихтского соглашения государственный долг не должен превышать 60%. ВВП страны. Зато по методике. Всемирного банка критическим уровнем государственного внешнего долга составляют 50% от. ВНП. Для характеристики ликвидной позиции страны-должника используется показатель соотношения плановых платежей по обслуживанию долга в валютных поступлений государства (экспорта). Предельной границей показателя (коэффициент обслуживания долга) считается значение 25%. Об уровне долгосрочной платежеспособности страны можно судить по урахува нням показателя соотношения учетной стоимости долга и экспорта, критический уровень которого не должно превышать 200-260—260 %.

К сожалению, и сегодня в Украине нет общепризнанной методики расчета долгового бремени, хотя уже сделаны первые шаги частности, в законопроекте"О государственном долге Украины"сделана попытка определить о оцедуру управления государственным долгом на основе перечня таких основных показателей: отношение государственного долга к. ВВП, отношение валового внешнего долга к объему экспорта товаров и услуг, отношу ния общей суммы годовых долговых платежей в валютной выручки от экспорта товаров и услуг, а также отношение общей суммы годовых долговых платежей к. ВВП. Это, конечно, не полный перечень индикат коров долговой безопасности (они могут дать лишь частичное представление об уровне обременительности долговыми обязательствами, возложенными как на бюджетную, так и платежную системы государства), но это уже попытка перехода от неконтролируемого наращивания государственных долгов к взвешенному управления и контроля за динамикой государственный долгавного боргу.

Учитывая специфику состояния государственной задолженности Украины (львиная доля внешнего долга Украины - государственный долг, обслуживание которого производится из государственного бюджета), очень важно разработать ко омплексну систему показателей, которые, кроме общей платежеспособности и временной ликвидности, включали бы также индикаторы граничнобезпечного долговой нагрузки на бюджет. Необходимость расчета таких индикаторов обусловлена ??тем, что уровень государственной задолженности значительно влияет на бюджетно-налоговую политику государства, ограничивая возможность управления расходами бюджета для достижения целей макро кономичнои стабилизации в будущейу.

С целью эффективного управления государственным долгом, решение проблемы снижения долговой нагрузки и риска невыполнения долговых обязательств, а также обеспечение платежеспособности государства исполь стовують реструктуризации как метод урегулирования проблемы государственной задолженности. Реструктуризация долга - соглашение кредитора с заемщиком, который испытывает трудности с погашением своих финансовых обязательств о новой схеме их погашения. Реструктуризация долга может производиться с помощью таких методов / схем управления государственным долгом (рис 868.6).

. Пролонгация долга - форма добровольного согласия кредиторов на отсрочку выплат по обязательствам должника. Как правило, проводится тогда, когда выпуск новых займов на обслуживание ранее выпущенных является финансово нецелесообразным им.

Списание / аннулирование части долга - отказ правительства от погашения бор

Методи управління державним боргом

Рис 86. Методы управления государственным долгом

гу. Аннулирование долгов может быть обусловлено финансовой несостоятельностью государства, ее банкротством или политическим мотивам. Чаще всего подобный механизм применяется к наименее развитых стран, способных погасить свои обязательства даже в отдаленной перспективе при определенных условиях частичное списание долга экономически выгодно и кредиторарам.

Выкуп долга с дисконтом на вторичном рынке - сокращение объема государственного долга через выкуп собственных долгов с дисконтом (скидкой) на вторичном рынке. Такой метод реструктуризации долга могут себе в озволиты лишь некоторые страны-должники, имеющие в своем активе значительные объемы золотовалютных резервев.

Обмен долга на акции, национальных предприятий или национальную валюту - одна из самых распространенных рыночных схем реструктуризации государственного долга. Предполагает предоставление кредиторам права продажи долгов с диско онтом за национальную валюту, на которую в результате можно приобрести акции национальных компаний. Чаще используется непосредственный обмен (своп) долгов на акции компаний, находящихся в государственной вла сноститі.

Временный мораторий на выплату процентов или части основного долга - отсрочка уплаты внутренних или внешних долговых обязательств, объявляется специальными актами государственной власти на определенный и срок или до истечения определенных чрезвычайных события.

. Конверсия долга - изменение начальных условий государственного займа, в частности изменение сроков займа, времени выплаты, способа погашения займа, а чаще всего - изменение величины ссудного процента (изменение доходности займов)

. Консолидация долга - изменение условий займа по времени ее действия (продолжительности) с возможным изменением величины ссудного процента, в частности преобразования негосударственный кредит коророткострокових государственных займов в долгосрочные, объе объединения нескольких государственных займов предыдущих лет в одну ссуду. Консолидация и конвертация могут проводиться одновременноо.

Реструктуризация внешнего долга проводится в рамках. Парижского клуба официальных кредиторов (реструктуризация межправительственных займов и займов, гарантированных правительством) и. Лондонского клуба частных кредитор ров (реструктуризация коммерческого долга). Долг перед. МВФ и. Всемирным банком реструктуризации не подлежитє.

Однозначного способа решения проблемы задолженности нет. Любая программа реструктуризации требует проведения соответствующих расчетов относительно каждого случая. При этом анализ возможных вариант тов должен учитывать не только экономические, но и политические последствия определенных действий относительно суверенного долггу.

Управление государственной задолженностью является одним из ключевых факторов обеспечения макроэкономической стабильности в государстве. От характера урегулирования долговой проблемы зависит бюджетная дееспособность страны и, состояние ее валютных резервов, а соответственно и стабильность национальной валюты, уровень процентных ставок, инвестиционный климат, характер поведения всех сегментов финансового рынка. Поэтому управление гос авним долгом должно быть сориентировано на применение эффективной долговой стратегии, а не базироваться на краткосрочных ситуативных ориентирах. Только эффективный менеджмент государственного долга является залогом понятен зования экономики, инвестиционной привлекательности, финансовой стабильности, повышение кредитного рейтинга государствави.

ПРАКТИКУМ

Базовые термины и понятия

Государственный кредит, государственные займы облигация, казначейское обязательство, государственный долг, внутренний государственный долг, внешний государственный долг, государственная задолженность, текущий государственный долг, капитальный государственный долг, управления государственным долгом, обслуживание государственного долга, погашение государственного долга реструктуризация.

Контрольные вопросы и задания

1. Раскройте суть государственного кредита по экономическому содержанию, материально-вещественным воплощением, внешней формой проявления и юридически-правовым статусом

2. В чем заключается объективная необходимость государственного кредита?

3. Раскройте особенности государственного кредита как финансовой категории. Что общего и отличного между государственным кредитом и налогами как финансовыми категориями?

4. Какие функции выполняет государственный кредит? последняя и распределение доходов, бюджетный дефицит и размер денежной массы в обращениеу.

5. Какие есть формы государственного кредита?

6. По каким признакам классифицируются государственные займы?

7. Что такое государственный долг?

8. По каким признакам классифицируется государственный долг?

9. Раскройте социально-экономические последствия государственного долга

10. В чем заключается сущность системы управления государственным долгом?

11. Что предусматривает процедура обслуживания и погашения государственного долга?

12. Какие есть показатели оценки платежеспособности и ликвидности государства как суверенного должника?

13. Что такое реструктуризация долга?

14. Проанализируйте причины возникновения и современное состояние внешнего государственного долга Украины

Рекомендуемая литература

1. Андрущенко. ВЛ. Финансовая мысль. Запада в XX веке:. Теоретическая кон-цептуализация и научная проблематика государственных финансов -. Л:. Каменщик, 2000 - 303 с

2. Карапетян. О. Влияние государственного долга на макроэкономическое развитие: концептуальные подходы / /. Мир финансов - 2005 - № 3-4

3. Кравчук. НЯ. Внешняя задолженность государства: эмпирические гипотезы и концептуальные подходы / /. Мир финансов - 2005 - № 2

4. Кучер. Г

5 международных финансы:. Учеб пособие /. ОМ. Мозговой, е. Оболенская,. ТВ. Мусиепь и др.;. Под общ ред. ОМ. Мозгового -. К:. КНЕУ, 2005

6. Опарин. ВМ. Финансы (Общая теория):. Учебное пособие -. М.:. КНЭУ, 2007 -240 с

7. Романенко. ОР. Финансы:. Учебник -. М.:. Центр учеб л-ры, 2006 - 312 с

8. Федосов. В,. Опарин. В,. Левочкин. С. Финансовая реструктуризация в Украине: проблемы и направления:. Монография /. Под наук ред. В. Федосова. К:. КНЕУ, 2002 - 432 с