Учебники Онлайн


Раздел IV Местное самоуправление и государственная власть в Украине

§ 1 Полномочия органов государственной власти в сфере местного самоуправления

В. Конституции Украины установлены основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны. Рядом полномочий в сфере местного самоуправления наделяются органы государ авно власти. Это объясняется тем, что в силу многогранности проявлений и множественности организационных форм данного института, а также учитывая отсутствие устоявшихся традиций муниципальной демократии в современной в украинском обществе, государство в своей деятельности обязана способствовать становлению дееспособных территориальных общин и развития местного самоуправления в Украинні.

От характера и объема взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления и их должностными лицами во многом зависит эффективность осуществления не только муниципальной и регионал ной, но и государственной политики. Ведь на местном уровне решаются вопросы социального обслуживания населения, социально-экономические, политические и гуманитарные проблемы, и от того, как будут решаться, реализовываться государственные и общенациональные задачи: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы и т иін.

Государственная политика в сфере местного самоуправления является важным элементом внутренней политики государства. Роль этой политики подчеркивается в. Программе государственной

поддержки развития местного самоуправления в Украине в 2001 г и. Концепции государственной региональной политики2 2001 г. Главной целью государственной региональной политики является создание условий для динамичного, збалан нсованого социально-экономического развития Украины и ее регионов, повышения уровня жизни населения, обеспечения соблюдения гарантированных государством социальных стандартов для каждого гражданина независимый ежно от места проживания, а также углубление процессов рыночной трансформации на основе повышения эффективности использования потенциала регионов, повышение действенности управленческих решений, усовершенствование ния работы органов государственной власти и органов местного самоуправленияня.

Научные исследования проблем взаимодействия государства и органов местного самоуправления проявляют различные формы, способы, механизмы влияния государства на сферу местного самоуправления, что, в свою очередь, к озволяе сделать вывод о возможности выделить в системе внутренних функций украинского государства функции государственного признания, установления и гарантирования местного самоуправления, на практике р еализуеться в таких направлениях и формах: нормативно-правовое регулирование местного самоуправления; государственная политика в области развития местного самоуправления; государственная поддержка территориальных общин; государственной защите и гарантировании местного самоуправления, государственный контроль; юридическая ответственность субъектов муниципально-правовых отношений и т.д.. Для реализации именно этой функции органы государственной власти и наделяются соответствующими полномочиями в сфере местного самоуправленияя.

Такие полномочия можно классифицировать по различным основаниям, в частности, согласно статуса органов государственной власти, которые их осуществляют, с учетом сфер их осуществления органами государственной власти, их ого содержания тощ.

Субъектами, наделенными полномочиями в сфере местного самоуправления, является. Верховная. Рада Украины,. Президент Украины,. Кабинет. Министров Украины и другие органы исполнительной власти, суды и другие специально с созданные государством профильные органы в сфере содействия развитию локальной демократии.

По характеру и содержанию полномочия органов государственной власти Украины в области местного самоуправления можно разделить на следующие группы:

1) те, которые направлены на правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления;

2) обеспечение гарантий осуществления обязанностей органов государственной власти в области местного самоуправления;

3) те, которые направлены на обеспечение финансово-экономической базы местного самоуправления;

4) относительно наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

5) по осуществлению контроля за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, защиты прав местного самоуправления и т.п.

По видам эти полномочия бывают нормативно-регулирующие и конкретно регулирующие. Последние обеспечивают контрольные, систематически совершаемые государством правомерные действия, для чего используются различные средства: в издание правовых актов, статистическая отчетность, методические рекомендации тощо.

Рассмотрим подробнее основные полномочия органов государственной власти в сфере местного самоуправления. Приоритетным направлением в этой деятельности на современном этапе является нормативно-правовое регулирование организац ции и деятельности местного самоуправления, а также контроль за выполнением соответствующего законодательства частности, за последние годы уже принят ряд профильных законов, среди которых:"О местном самоуправ ния в Украине"(1997 г.),"О столице Украины - городе-герое. Киеве"(1999 p),"О службе в органах местного самоуправления"(2001 p),"Об органах самоорганизации населения"(2001 г.), тов местных советов"(2002 г),"О выборах депутатов. Верховной. Рады. Автономной. Республики. Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов"(2004 г) и и.) та ін.

При разработке и принятии отраслевых законов, в частности об образовании, об охране природной среды и т.п., в них стали закреплять полномочия органов местного самоуправления. Принятие государственных норма ативив и стандартов в области медицины, образования, коммунального обслуживания, безопасности, а также внедрение этих нормативов должны быть направлены на решение задач развития человеческого потенциала террит ории и местного сообщества. Это станет возможным только при условии активной общественной участия жителей, при постоянном обратной связи между властью и территориальной общинаою.

Развития местного самоуправления существенно способствует деятельность органов государственной власти по формированию минимальных бюджетов местного самоуправления, а также установление минимального уровня социальных потребности еб - гарантированного государством минимального уровня социальных услуг на душу населения в пределах всей территории Украины. Здесь следует сказать о двойную роль минимальных социальных стандартов для населения. По. Во-первых, они выступают как государственные гарантии реализации конституционных прав граждан в социальной, экономической и культурной сферах и, во-вторых, действуют как финансовые нормативы формирования местных бюджет иів.

Важным направлением деятельности государственной власти Украины является наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, передача материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления, контроль за их реализацией. Принцип делегирования полномочий на места - это объективный процесс, направленный на децентрализацию государственной власти, который получил широкое международное визн. Ання и закрепление в. Европейской хартии местного самоуправления. Этот процесс отражает растущую интеграцию местных органов в конституционный механизм осуществления публичной власти в Украине, их ус осування к решению задач, имеющих общегосударственное и общерегиональных значениеня.

. Органы государственной власти должны не только обеспечивать правовую и экономическую основы деятельности территориальных общин, но и разъяснять населению государственную политику в области развития местного самоуправления, способствовать тому, щ чтобы граждане имели реальную возможность участвовать в решении вопросов местного значения.

Деятельность государства в сфере местного самоуправления проявляется также в установлении порядка судебной защиты местного самоуправления. Это положение согласуется с характеристикой Украине как демократы ичному, правового государства (в 1. Конституции Украины), признанием того, что права и свободы человека и гражданина защищаются судом (ст. 55). Независимость и эффективная судебная власть является одной из найфундаментальн иших составляющих каждого демократического государства. Ускорение построения в Украине эффективной системы судопроизводства - один из приоритетов. Правительства Украины частности, как отмечается в. Программе деятельности. Кабинета. Ми нета. Министров Украины"Навстречу людям", с целью обеспечения защиты прав человека и гражданина, прав и законных интересов юридических лиц в отношениях с органами государственной власти и органами местного самов рядування, необходимо создать систему эффективного административного судопроизводстваинства.

Государственный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления может осуществляться только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены. Конституцией и законами Украины,, и не должен приводить к вмешательству органов государственной власти или их должностных лиц в осуществление органами местного самоуправления предоставленных им собственных полномочий. Так, в связи с конституированием ин туту местного самоуправления одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры стал надзор за соблюдением прав граждан на местное самоуправление. Права территориальных громад на местное сам оврядування, согласно. Конституции и законам Украины, могут быть ограничены только в условиях военного или чрезвычайного состоянияну.

Исходя из конституционного статуса местного самоуправления главным субъектом, который определяет приоритеты государственной политики в сфере местного самоуправления, является. Верховная. Рада Украины. Ведь муниципальная политика - это элемент внутренней политики государства. Верховная. Рада Украины формирует свою муниципальную политику созданием соответствующих комитетов и комиссий, парламентских слушаний, депутатских за питив и других форм парламентской деятельноститі.

Согласно п. 5 ст 85. Конституции Украины, определение основ внутренней политики, а, следовательно, и муниципальной политики, относится к полномочиям. Верховной. Рады Украины. Муниципальная политика. Верховной. Ра ады Украины находит свое выражение в законодательстве - как о местном самоуправлении, так и других отрасли и сферы общественной жизни, которые имеют отношение к местному самоуправлению, в частности образование здравоохранение, культура (п. С в 85. Конституции Украины), в. Государственном бюджете, который существенно влияет на формирование бюджетов местного самоуправления (п. 4 ст 85. Конституции Украины, статьи 62, 66. По кону Украины «О местном самоуправлении в Украине"), в общегосударственных программах экономического, научно-технического, социального, национально-культурного развития, охраны окружающей среды (п. 6. СТ 85. Констит уции Украина), в праве досрочного прекращения полномочий. Верховной. Рады. Автономной. Республики. Крым при наличии заключения. Конституционного. Суда Украины о нарушении ею. Конституции Украины или законе в Украине; в праве назначении внеочередных выборов в. Верховную. Раду. Автономной. Республики. Крым (п 28 ст 85. Конституции Украины), в праве создавать и ликвидировать районы, устанавливать и изменять границы районов и городов, относить населенные пункты к категории городов; в полномочиях относительно наименования и переименование населенных пунктов и районов (п 29 ст 85. Конституции Украины), в назначении очередных х и внеочередных выборов в органы местного самоуправления (п. ЗО в 85. Конституции Украины) в регулировании основ коммунальной службы тощної служби тощо.

Так, например, согласно законодательству Украины, государственная политика относительно службы в органах местного самоуправления осуществляется по следующим направлениям: законодательное урегулирование службы в органах местного в самоуправления и обеспечения ее эффективности, защита прав органов местного самоуправления, организация подготовки и переподготовки кадров для службы в органах местного самоуправления; правовой и социальной защите должностных лиц в органах местного самоуправления; методическое и информационное обеспечение службы в органах местного самоуправления. Консультативное и методическое обеспечение службы в органах местного самоуправления осуществляется центральным органом исполнительной власти по вопросам государственной службы с учетом требований действующего законодательства о местном самоуправлении в Украине. Методическую д опомогу по организации и прохождению службы в органах местного самоуправления могут предоставлять соответствующие комитеты. Верховной. Рады Украины (в 6. Закона Украины"О службе в органах местного самоуправления ния"2001 p p.).

Следует отметить, что, согласно ст 92. Конституции Украины исключительно законами Украины определяются: права и свободы человека и гражданина, в том числе и муниципальные, гарантии этих прав и свобод (п 1);; правовой режим собственности, в том числе и коммунальной собственности территориальных общин (п 7); территориальное устройство Украины (п 13); основы местного самоуправления (п 15); статус столицы Украины; спец иально статус других городов (п 16), организация и порядок проведения выборов и референдумов (п 20) тощ0) тощо.

С 1998 г функционирует. Координационный совет по вопросам местного самоуправления, является совещательно-консультативным органом, действующим при. Председателе. Верховной. Рады Украины на общественных началах. Координационный совет:

· готовит предложения по совершенствованию действующих законов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления;

· способствует организации обсуждения в органах местного самоуправления, депутатами местных советов, членами территориальных общин проектов законов;

· обсуждает состояние экономического и социального развития регионов и практическую деятельность органов местного самоуправления по осуществлению организационных и контрольных полномочий по утверждению и реализацией ции программ социально-экономического и культурного развития на подведомственных советам территориях, разрабатывает практические рекомендации по этому вопросу

· анализирует деятельность органов местного самоуправления по вопросам разработки, утверждения и исполнения местных бюджетов, вырабатывает предложения по совершенствованию бюджетного процесса;

· рассматривает вопрос о конструктивного и действенного подхода органов местного самоуправления к решению проблем функционирования местного хозяйства и обеспечения жизнедеятельности территорий, вопросам приватизации имущества государственной и коммунальной собственности, социальной защиты населения

· анализирует состояние организационной работы органов местного самоуправления по осуществлению предоставленных законом полномочий, повышению эффективности работы постоянных комиссий и исполнительных органов местных советов, где епутатив, укреплению и совершенствованию связей органов местного самоуправления с населением, депутатов - с избирателями

· способствует налаживанию конструктивных взаимосвязей органов местного самоуправления и местных государственных администраций по укреплению законности и порядка на подведомственных советам территориях, в деятельности и органов местного самоуправления и органов исполнительной власти, усилению контроля за исполнением органами местного самоуправления делегированных полномочий органов исполнительной власти и исполнении местных мы государственными администрациями делегированных советами полномочий тощ.

Рядом полномочий в сфере местного самоуправления наделяются комитеты. Верховной. Рады Украины, по вопросам, относящимся к их ведению, осуществляют контроль за исполнением. Конституции и законов Украин ни, других нормативных актов. Верховной. Рады Украины центральными органами исполнительной власти, местными администрациями, органами местного самоуправления, предприятиями и организациями независимо от фо рм собственности. В пределах своих полномочий комитеты. Верховной. Рады Украины изучают практику применения, внедрения и выполнения принятых законов или их отдельных положений в практике органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий и организаций, осуществляющих исследования тенденций и прогнозирования развития ситуаций по вопросам, относящимся к их компетенции все органы местного ого самоуправления, их должностные лица обязаны выполнять законные требования комитетов. Верховной. Рады Украины о предоставлении им оригиналов необходимых материалов и документов и их копированиеня.

Рекомендации комитетов. Верховной. Рады Украины подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления. О результатах рассмотрения и своевременные меры должно быть сообщено комитетам. Верховной. Рады Украине в установленный срок. Комитеты при осуществления своих функций имеют право в порядке контроля за соблюдением. Конституции и законов Украины, иных правовых актов, принятых. Верховной. Радой Украине, в порядке контроля за законностью и эффективностью расходов, осуществляемых из государственного бюджета, заслушивать руководителей органов местного самоуправления по предложению комитета. Верховной. Рады Украины должностные лица этих органов обязаны прибыть на ее заседание и дать разъяснения по вопросам, которые рассматриваются этим комитетом в порядке выполнения контрольных полномочий. За неявку на с асидання комитета, предоставление недостоверной или неполной информации, отказ предоставить информацию или за умышленное ее утаивание они несут ответственность согласно законодательству Украины. Комитеты. Сен ховной. Рады Украины имеют право требовать присутствия должностных лиц органов местного самоуправления (в 10. Закона Украины"О комитетах. Верховной. Рады Украины"1995 p995 p.).

Другой, предусмотренный. Конституцией Украины орган -. Счетная палата - имеет право контролировать (проводить финансовые проверки, ревизии и т.п.) органы местного самоуправления и предприятия, учреж рганизации, если они получают, перечисляют, используют средства. Государственного бюджета Украины или используют объекты права государственной собственности или управляют ими, а также в случае предоставления им государством ной таможенных, налоговых и других льгот (в 16. Закона Украины"О. Счетной палате"1996 г.). О результатах проведенных проверок и ревизий. Счетная палата информирует. Верховную. Раду Украины, доводит до е дома руководителей соответствующих органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организациицій.

Уполномоченный. Верховной. Рады Украины по правам человека осуществляет парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина и защиту прав каждого на территории Украины и в меж ужас ее юрисдикции частности,. Уполномоченный вправе:

· безотлагательно быть принятым руководителями органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций;

· беспрепятственно посещать органы местного самоуправления, присутствовать на их заседаниях;

· на ознакомление с документами, в том числе и секретными (тайными), получение их копий в органах местного самоуправления и в органах государственной власти, предприятиях, учреждениях и организациях;

· требовать от должностных и служебных лиц органов местного самоуправления содействия проведению проверок деятельности подконтрольных и подчиненных им предприятий, учреждений, организаций, выделения спе ециалистив для участия в проведении проверок, экспертиз и предоставления соответствующих выводов

· приглашать должностных и служебных лиц для получения от них устных или письменных объяснений относительно обстоятельств, которые проверяют по делу;

· направлять в соответствующие органы акты реагирования. Уполномоченного в случае выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина для принятия этими органами мер и т.п. (в 13. Закона Украины"О уполномочит еного. Верховной. Рады Украины по правам человека"1997 p.).

Здесь следует отметить, что гарантированность муниципальных прав и свобод территориальных общин - это своеобразный внешний механизм ограничения произвола местных чиновников, а также нейтралистських"выпадов"дер ржавнои власти, которая всегда стремится к расширению и усилению своего присутствия во всех сферах жизни. В связи с этим необходимо создавать новые и совершенствовать существующие механизмы организационного и правовой го характера против злоупотребления властью. Совершенствование процедур и механизмов защиты прав местного самоуправления - важная задача демократического государства, деятельности ее органов в этой сфере. Поэтому особое й интерес представляет внедрение у нас института местного уполномоченного по правам территориальной громады, который успешно функционирует в зарубежных странанах.

Зарубежный опыт свидетельствует о гибкости института омбудсмана, его способность приспосабливаться к условиям. Так, в. Италии в каждой политико-территориальной единицы (в областях и ряде коммун) введению ведь не институт омбудсмана - общественного защитника (defensore civico). В. Голландии такие"омбудсинституты"рассматривают и жалобы на полицию, органы местного самоуправления, и любые другие жалобы"неза висимости от степени их неформальности. Британским законодательством о местных уполномоченных предусмотрено закрытый перечень местных органов, на которые распространяется компетенция местных омбудсменов: графские р ады, городские, муниципальные советы, внутренние лондонские органы образования, лондонские районные советы,. Общий совет. Лондона, совет островов. Силли, любой координационный орган местной власти, в том числе орг ани. Национального парка, любой политический орган, кроме министра внутренних дел, органы водоснабжения, комиссия для. Нью-Сити и городские производственные корпорации. Полномочия британских местных омбуд сманив не выходят за пределы формулы"исследовать и рекомендовать"Они не вправе рассматривать жалобы, отнесенные к компетенции парламентского уполномоченного, судов и муниципальных властей, хотя данная забор она не является абсолютной: местный уполномоченный может принять к своему рассмотрению жалобу, если у него есть основания полагать, что его помощь будет целесообразным. Рекомендации британских местных уполномоченных не являются императивными для местных органов, однако они преимущественно выполняются. Аналогичный опыт имеет. Российская. Федерация, законодательство которого предусматривает возможность децентрализации службы. Уполномоченного по правам человека. Российской. Федерации создание региональных уполномоченных на уровне субъектов федерации, а также на уровне органов местного самоуправления. Приоритет в их работе - проблемы детей, женщин, войско вослужбовцив тощців тощо.

Следует отметить, что тенденции в становлении муниципальных омбудсмановських служб наметились и в современной Украине. Так, в 26 проекта. Устава территориальной общины города. Киева, подготовленного. Центром мы исцево самоуправления при. Институте государства и права им. В. М. Корецкого. НАН Украины, предусматривалось введение должности. Городского уполномоченного по правам территориальной общины города. Киева, в сферу вида ния которого предлагалось отнести контроль за соблюдением прав и свобод жителей-членов территориальной общины города. Киева и защита прав и свобод каждого на территории города. Киева и в пределах юрисдикции т ериториальнои общины города. Киева1. К сожалению, данные проектные предложения не нашли своего отражения в. Уставе территориальной общины города. Киева, принятому. Киевским городским советом 28 марта 20022002 р.

Введение такого рода институтов, по нашему мнению, стало бы важным шагом в развитии демократических процессов, направленных на укрепление системы местного самоуправления, на защиту лица-члена территорий риальный общины, на усиление гарантий реализации муниципальных прав и свобод человека, который способствовал бы совершенствованию управления территориями и гуманизации отношений"личность - орган местного самоуправ ния - государство", что, безусловно, имело бы позитивное влияние на эффективное осуществление функций местного самоуправления.

На муниципальную политику государства значительное влияние также оказывают. Президент Украины,. Кабинет. Министров Украины, министерства, другие центральные органы исполнительной власти, местные государственные администрации и т.д.

Так, согласно ст 102. Конституции Украины,. Президент Украины является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения. Конституции Украины, прав и свобод человека и граждане ина, в том числе в сфере местного самоуправления. Муниципальная политика. Президента находит свое выражение также в представлениях народу, ежегодных и внеочередных обращениях к. Верховной. Раде Украины о в нутришне и внешнем положении Украины (п. 2 ст 106. Конституции Украины), в принятии в случае необходимости решение о введении в Украине или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, а также объяв. УНИ в случае необходимости отдельных местностей Украины зонами чрезвычайной экологической ситуации - с последующим утверждением этих решений. Верховной. Радой Украины (п 21 ст 106. Конституции Украины), в создан ни в пределах средств, предусмотренных. Государственным бюджетом Украины, для осуществления своих полномочий консультативных, совещательных и других вспомогательных органов и служб, в том числе по вопросам местного самоуправ ния (п 28 ст 106. Конституции Украины) тощни) тощо.

частности, с целью проведения взаимных консультаций, выработки согласованных проектов решений по наиболее важным проблемам экономической и социальной сферы, по вопросам, которые возникают в отношениях между центральными ими и местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, по инициативе председателей областных,. Киевской и. Севастопольской городских советов в 1994 г было создано консультативно-совещательный орган при. Президенте Украины -. Совет регионов, а в 1997 г по предложению председателей городских советов и. Ассоциации городов Украины был создан. Координационный совет по вопросам местного самоуправления - еще один консу льтативно-совещательный орган при. Президенте Украины. Эту структуру создавали с целью содействия органам исполнительной власти в решении вопросов государственной поддержки местного самоуправления в Украинені;

участия в разработке и рассмотрении проектов законов Украины, указов и распоряжений. Президента Украины, нормативно-правовых актов. Кабинета. Министров Украины, государственных программ и концепций по вопросам развития местного самоуправления, поддержки материальной и финансовой основ местного самоуправления в Украине, проведение муниципальной реформы

изучение, обобщение и распространение опыта по развитию инициативы и самодеятельности территориальных общин;

содействие взаимодействию местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

привлечения ассоциаций, учреждений и организаций, деятельность которых связана с развитием местного самоуправления, к разработке проектов соответствующих нормативных документов, подготовки и проведения государственно-п правовых экспериментов в сфере местного самоуправления (Положение о. Координационном совете по вопросам местного самоуправления, 1997 p).

Важной научно-методической, консультативной и координирующим учреждением, созданным при. Президенте Украины для поддержки местного самоуправления в Украине,. Фонд содействия местному самоуправлению. Ук страны. Задача фонда:

разрабатывать концепции развития местного самоуправления;

исследовать проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с центральными и местными органами исполнительной власти Украины;

участвовать в разработке проектов законов, указов. Президента Украины и постановлений. Кабинета. Министров Украины по вопросам развития местного самоуправления и осуществлять экспертизу таких проектов;

разрабатывать проекты нормативных актов органов самоуправления и местных органов исполнительной власти и методические материалы по вопросам организации и деятельности органов местного самоуправления;

участвовать в мероприятиях, направленных на повышение квалификации работников органов местного самоуправления и местных органов исполнительной власти;

способствовать внедрению новых организационных форм взаимодействия между украинскими ассоциациями местного самоуправления;

координировать деятельность правительственных и неправительственных учреждений и организаций, направленную на изучение в Украине международного опыта местного самоуправления и т.п. (Положение о. Фонде содействия местного самоуправления. Дуванная Украины, 1996 p).

С 2000 г с целью повышения эффективности осуществляемых мероприятий в сфере государственного строительства в Украине, обеспечения согласованной сотрудничества органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, п сочетание общегосударственных и местных интересов в решении важнейших вопросов общественного развития был создан. Национальный. Совет по согласованию деятельности общегосударственных и региональных органов т а местного самоуправления как консультативно-совещательный орган при. Президенте Украины. Национальный. Совет возглавляет. Президент Украины. Основными задачами этого органа определялисься:

рассмотрение вопросов общегосударственного и регионального значения;

разработка и внесение предложений по а) стратегии обеспечения устойчивого развития и совершенствования государственного строительства в Украине, б) согласованного функционирования! рганив местного самоуправления, в) рационального построения их системы, г) осуществление кадровой политики и кадровой работы, государственной региональной политики, г) основные направления внутренней и внешнее кономичнои политики Украины, приоритетов сбалансированного социально-экономического развития государства в целом и регионов

разработка проектов актов законодательства, общегосударственных программ экономического, социального, научно-технического и культурного развития Украины;

обеспечения соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами. Конституции и законов Украины, актов. Президента Украины и. Кабинета. Министров Украины, в тосуються а) развития регионов и местного самоуправления, б) эффективного функционирования финансовой и бюджетной системы государства в центре и на местах, в) других вопросов, имеющих важное значение для вы решения общественно-политических и социально-экономических проблем у государств.

В 2005 г данный орган был ликвидирован, а вместо него. Указом. Президента Украины было образовано. Национальный совет по вопросам государственного строительства, местного самоуправления и регионального розвитку2. Голо овною целью создания этой структуры является осуществление эффективной политики в сфере государственного строительства, местного самоуправления и регионального развития, совершенствования механизмов ее внедрения, обеспечивает печенья привлечения широкого круга общественности к разработке политических решений, правовых основ их реализацииії.

По своей правовой природе. Национальный совет по вопросам государственного строительства, местного самоуправления и регионального развития является консультативно-совещательным органом при. Президенте Украины, основными зав заданием которого является разработка и внесение предложений по

- определение приоритетов и механизмов реализации государственной политики в сфере государственного, местного самоуправления и регионального развития, разработки соответствующих политических документов и норматив вно-правовых актов, а также институционального, информационного и иного обеспечения их внедрения

- комплексного проведения административной, административно-территориальной реформы и реформы местного самоуправления;

- развития гражданского общества, форм непосредственной демократии, совершенствования системы взаимодействия между органами государственной власти, органами местного самоуправления, их ассоциациями и другими объединяются аннямы, общественными организациями, предпринимательскими структурами, обеспечение прозрачной деятельности власти, привлечения граждан, их объединений к подготовке решений общегосударственного и местного значения, оценки эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления

- преодоление диспропорций в развитии регионов, устойчивого развития территорий, стимулирование укрепления их экономического потенциала и повышения инвестиционной привлекательности, совершенствование межбюджетных отно сын, укрепления материальной и финансовой основы местного самоуправления, совершенствование системы государственных социальных гарантий, административных, управленческих и иных услуг населению

- внедрение лучшего отечественного и международного опыта по вопросам государственного строительства, местного самоуправления и регионального развития

Национальный совет государственного строительства, местного самоуправления и регионального развития образуется в составе. Председателя, заместителей. Председателя, секретаря и членов. Национального совета. Возглавляет. Национальный советов ду. Президент Украини.

Из функциональных вопросов, требующих однообразной регламентации в масштабах страны, принимаются постановления правительства и ведомственные акты других органов исполнительной власти. Чаще всего это акты, общие для вс сих видов органов и организаций, включая органы местного самоуправления, реже - только для последних. Причем функциональный характер подобных актов должен полностью согласовываться с законами и указ ами, и ни разу не выходить за их пределы. Среди полномочий. Кабинета. Министров Украины, согласно ст 116. Конституции Украины, следует упомянуть такиеакі:

обеспечения экономической самостоятельности Украины, осуществление внутренней (в том числе муниципальной), политики государства, исполнение. Конституции и законов Украины, актов. Президента Украины (п 1);

принятия мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина (п 2);

обеспечение проведения финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики, политики в сферах труда и занятости населения, социальной защиты, образования, науки и культуры, охраны природы, экологи огичнои безопасности и природопользования (п 3);

обеспечения равных условий развития всех форм собственности, в том числе - коммунальной (п 5) и т.д.

Отметим, что в 1998 г с целью направления деятельности министерств и других центральных органов исполнительной власти в решении вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления, с целью содействия я становлению и развитию местного самоуправления в Украине. Кабинет. Министров Украины постановил создать консультативно-совещательный орган -. Межведомственная комиссия по вопросам местного самоуправления при. Кабин эти. Министров Украины. Задачами этой комиссии являетсяє:

содействие становлению и развитию местного самоуправления в Украине, подготовка предложений по этому вопросу в рамках основных принципов местного самоуправления, определенных законодательством Украины; рассмотрение п проектов законодательных и других нормативно-правовых актов, программ, концепций, отдельных предложений по вопросам деятельности органов местного самоуправления, их развития и укрепления финансово-экономической ба зи

рассмотрение вопросов развития местного самоуправления в связи с проведением административной реформы в Украине, подготовка предложений в. Программу государственной поддержки и развития местного самоуправления в в Украину

рассмотрение программ научного, материально-технического, кадрового и финансового обеспечения органов местного самоуправления;

подготовка заключений по вопросам проведения в областях, районах, городах, районах в городах, селах, поселках экспериментов и осуществление отдельных проектов в сфере местного самоуправления;

содействие освещению в средствах массовой информации опыта отдельных регионов по вопросам местного самоуправления

Следует констатировать, что длительное время именно данная организация в Украине была одним из основных"проводников"государственной правительственной политики в сфере местного самоуправления. Однако, учитывая консультативно-дора адчий статус. Межведомственной комиссии (кстати, как и других аналогичных органов, образованных при парламенте,. Президенте и правительстве), она фактически не наделяется публично-властными полномочиями, а, следовательно, не не это ответственности за состояние государственной политики в сфере развития местного самоуправления в Украине. Поэтому, в целом не отрицая положительной роли такого рода совещательных органов в осуществлении и государственной политики в сфере местного самоуправления, считаем, что с целью выработки эффективного механизма взаимодействия государства и органов местного самоуправления в Украине крайне необходимо создать единство иний политически ответственный орган государственной поддержки местного самоуправления (например,. Министерство или. Государственный комитет по делам местного самоуправления, который бы комплексно, исключая парал лизма и дублирования со стороны законодательной и исполнительной власти, решал вопросы организации и деятельности самоуправления территориальных громаад.

В Украине давно нужен авторитетный и компетентный арбитр, который гарантировал бы законодательно установленные правила игры всем субъектам государственной региональной политики и местного самоуправления. Ведь от дповидно ст 7. Конституции, в Украине не только признается, но и гарантируется местное самоуправление. Гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, прав и свобод человека и граждан ина является. Президент Украины. Функции обеспечения государственного суверенитета и экономической самостоятельности Украины, осуществление внутренней и внешней политики государства, реализации прав и свобод человека и граж дянина выполняет также. Кабинет. Министров Украины. Однако до сих пор не понятно: кто является основным политически ответственным проводником государственного курса в сфере местного самоуправления, кто является основным гарантом муниципальных прав территориальных общин. Как показывает зарубежный опыт, таким органом должен быть профильная государственная организация по вопросам местного самоуправленияування.

Иными словами, необходимо создать постоянно действующий государственный орган, который на правах министерства предметно занимался развитием местного самоуправления, процессом разгосударствления и децентрализацией вла ады. В рамках законов и своих полномочий этот орган обеспечивал бы перераспределение властных финансовых и организационных ресурсов в структуры местного самоуправления, отслеживал бы их выполнения на региона льное уровне, координировал и направлял усилия сторон, заинтересованных в развитии местного самоуправления, обеспечивал участие государства в этом процессе, оценивал правовую базу и готовил бы соответствующие законопроекты, прогнозировал бы развитие событий после принятия новых законов. Это и было конкретным механизмом государственной поддержки развития местного самоуправления, формирования оптимальной государственной ре гиональнои политики. Так, в. Японии действует министерство по делам местного самоуправления, в. Норвегии - министерство из муниципальных дел, в. Италии,. Новой. Зеландии,. Франции - крупные подразделения в составе ми нистерство финансов и внутренних дел, а также министерство городов и благоустройства территории, в. Великобритании эти функции выполняет министерство охраны окружающей средыища.

Значительными полномочиями в сфере местного самоуправления наделяются и другие органы исполнительной власти. Так, органы исполнительной власти, реализуя политику государства в сфере местного самоуправления, осуществляю ют регистрации уставов территориальных общин (в 19. Закона"О местном самоуправлении в Украине"). Уставы территориальных общин села, поселка, города подлежат государственной регистрации в органах. Мини ства юстиции, согласно. Положению о государственной регистрации уставов территориальных общин 1998 г. Также в органах. Министерства юстиции Украины, в соответствии с законодательством Украины подлежат реестра ции ассоциации и другие формы добровольных объединений органов местного самоуправлениявання.

Ряд полномочий в сфере местного самоуправления имеют местные государственные администрации. Так, по ст 119. Конституции Украины, местные государственные администрации на соответствующей территории обеспечивают:

1) исполнение. Конституции и законов Украины, актов. Президента Украины,. Кабинета. Министров Украины, других органов исполнительной власти;

2) законность и правопорядок; соблюдение прав и свобод граждан;

3) выполнение региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны окружающей среды;

4) подготовку и исполнение соответствующих областных и районных бюджетов;

5) отчет об исполнении соответствующих бюджетов и программ;

6) взаимодействие с органами местного самоуправления;

7) реализацию иных предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий

Несмотря на то, что конституирование местных государственных администраций, наделение их широким кругом полномочий в сфере местного самоуправления в значительной мере"приземляет"исполнительную власть, делает ее более ш оперативной и приближенной к населению, параллельное функционирование на этом уровне районных и областных советов, фактическая неопределенность их статуса, отсутствие у них исполнительных органов, дублирование эт новажень, изначально предопределяет конфликтный характер механизма местной публичной власти (государственной и самоуправляющейся) в Украине. Существующий ныне на региональном уровне"странный"симбиоз муниципальных и государств них по своей природе структур порождает лишь иллюзию самоуправления на этом"этаже"и тормозит процесс становления дееспособных территориальных общин, а, следовательно, и развитие местного самоуправления в Украине ині.

На противоречивость организации публичной власти на уровне области и района уже давно обращают внимание как научные, так и политические деятели и практики местного самоуправления. Так,. Председатель. Верховной. Рады. Укр раины. В. М. Литвин указывает, что на уровне районов и областей местное самоуправление имеет эклектический характер. Районные и областные советы, не имея своих исполнительных органов, зависят от государственных администраций и, которые делегируют им часть своих полномочий. Институт делегированных полномочий позволяет властям держать местное самоуправление под постоянным контролеролем.

Поэтому закономерны предложения реформировать местное самоуправление на этом уровне частности, вносятся рекомендации по восстановлению полноценного местного самоуправления на уровне области и района п предусматривать создание исполнительных органов областных, районных советов от изменения задач и функций областных государственных администраций, изъятие из их компетенции вопросов социального и культурного решения итку соответствующих территорий. Также предлагается ликвидировать районные государственные администрации, передавить их функции и полномочия районным советам.

Судебная власть также влияет определенным образом на реализацию муниципальной политики государства через рассмотрение судебных дел о защите или об ответственности местного самоуправления. Систематическое толкование ч. 2 2 ст 124. Конституции Украины свидетельствует о наличии полномочий в сфере местного самоуправления и судебной власти. Ведь юрисдикция судов распространяется на все правоотношения, возникающие в государстве, в том числе в области местного самоуправления. Права местного самоуправления защищаются в судебном порядке (ст. 145). Суды фактически устанавливают в соответствии с. Конституцией и законами Украины правовые рамки муни ципальнои политики. Надо добавить, что и споры между органами государственной власти и местного самоуправления также решаются судося судом.

время вполне справедливо возникает вопрос: каким судом? нистративного судов с целью полноценного судебной защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти предусмотрено. Концепцией административной реформы в Украине, утвержденной. Указом. Президента. Укр аины"О мерах по внедрению. Концепции административной реформы в Украине"от 22 июля 1998 p N ° 810/98. Вместе с тем административно-правовая реформа и реформа административного права затрагивают и проблемы местного самоуправления. Поэтому. Закон Украины"О судоустройстве Украины"2002 г закрепляет, что местные административные суды рассматривают административные дела, связанные с правоотношениями в сфе ре государственного управления и местного самоуправления (дела административной юрисдикции). Ведь права и свободы гражданина осуществляются прежде всего на уровне местного управления, то есть там, где он прожи ет и реализует не только свой муниципально-правовой, но и административно-правовой статус. Поэтому административная юстиция как административно-правовой институт равной мере распространяется и на отношения, ре гламентуються нормами муниципального право права.

Несмотря на принятие нового. Закона"О судоустройстве Украины", следует констатировать, что процесс реформирования судебной власти в Украине, прежде всего введение административной юстиции, идет медленно. Среди препятствий внедрения системы административного судопроизводства привлекают внимание прежде всего проблемы политического характера. Ведь основной стратегической целью административной юстиции является надлежащую судебную за талант прав и свобод граждан от нарушений со стороны органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. Первоочередная задача административной юстиции как одной из составляющих судебной си стемы заключается в том, что она должна окончательно ликвидировать недостатки партийного управления в конституционном государстве. А недостатки таковы: между сферой юстиции и сферой активных администрации существует трет я сфера, в которой правительство, формально функционируя в законных пределах, имеет возможность действовать в интересах правящей партии, при этом толковать один и тот же закон в различных жизненных случаях по-разному. Этот тезис указывает на возможность возникновения ситуации, в условиях которой административный суд может опосредованно, через рассмотрение конкретного дела, реально повлиять на политическую ситуацию в стране, из-за чего, возможно, д ержава и вводит эту правозащитную институт. По сути административная юстиция должна стать тем реальным правозащитным барьером между человеком, территориальными общинами и государством, злоупотреблениями ее бюр ократичних институтов - должностных лиц, чиновников - в случае нарушения последними прав общиномадян.

Среди функций административной юстиции в юридической литературе выделяются следующие:

1) контрольная - проверка правомерности актов (действий или бездействия) органов государственного управления при рассмотрении в административно-процессуальном порядке административно-правовых споров, целью этой фун фу является содействие восстановлению нарушенных прав и обеспечению защиты других прав и свобод граждан путем изменения или отмены административного акта в случае его противозаконности

2) правопоновлювана - олицетворяет органическое завершения пра-возахиснои деятельности и предусматривает восстановление нарушенных прав граждан;

3) превенцийна - предупреждение нарушений прав и свобод граждан, предполагает выяснение управленческо-правовых причин и обстоятельств соответствующих нарушений (особенно систематических), выявление виновных в этих по орушеннях должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления

4) воспитательная - связана с проявлением предупредительно-воспитательного воздействия административной юстиции на государственных и муниципальных служащих с целью стимулирования соблюдения ими принципов публичной службы, непосредственно связаны с обеспечением и охраной прав и свобод граждан

5) юрисдикционная - имеет определяющее значение для раскрытия пути достижения поставленной перед этим институтом цели и предусматривает, что защита прав и свобод граждан осуществляется с помощью судебной защиты в конкретной административной дел.

По проекту. Концепции реформы административного права, административная юстиция должна выполнять еще одну специфическую функцию так называемого управленческого направления, а именно - рассмотрение и решение управлинсь ьких споров, возникающих между органами публичного управления (прежде всего, органами местного самоуправления и местными государственными администрациями) по поводу разграничения их сфере деятельности.

Таким образом, административная юстиция как составляющая системы организационно-правовых гарантий конституционного права на судебную защиту граждан в их правоотношениях с государством и местным самоуправлением по овинна стать интегрированным в правовую систему Украины институтом, который способствовал бы процессам демократизации государства и общества, выполняя при этом, прежде всего, роль правозащитного инструментария, которым м оже воспользоваться гражданин в случае нарушения его прав и свобод органами государственной власти и местного самоуправления и их должностными лицами, а также способствовал бы устранению компетенцийних коллизий между муни ципальною и государственной власти.

Резюмируя, можно сделать вывод, что государство, признав местное самоуправление, не дистанцируется от территориальных общин, а осуществляет постоянную, целенаправленную политику в сфере местного самоуправ ния полномочиями в данной сфере наделяются органы, подлежащие всех ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной). Безусловно, от эффективной и согласованной деятельности этих органов в значительной степени зависит дальнейшее развитие местного самоуправления в Украинні.