Учебники Онлайн


§ 4 Местное самоуправление и местные органы исполнительной власти

Термины"система государственных органов исполнительной власти","вертикаль исполнительной власти","исполнительная вертикаль",""президентская вертикаль","правительственная вертикаль"появились в политическом и научном лексикон ни вместе с введением в Украине местного самоуправления и поиском оптимальной модели его взаимодействия с правительством и правительственными периферийными структурами на местах. Дело в том, что государство, если демократ ична, не может обойтись без децентрализации своей исполнительной власти. Жесткая централизация этой власти присуща лишь диктаторским или тоталитарным режимам. В теории и практике государственного строительства разр изняють, как правило, две формы децентрализацииії:

1) децентрализацию демократическую, когда речь идет о переносе (деволюции) части государственной исполнительной власти на уровень населения соответствующих административно-территориальных единиц (территориальных гром мад, общин, коммун, муниципалитетов, территориальных коллективов) и иных органов, которые оно выбирает (органов местного самоуправления)

2) децентрализации административной, когда речь идет о создании на местах специальных правительственных органов (местных государственных администраций, префектур, правительственных комиссариатов и др.), составляют так называемые на правительственную или исполнительную верти.

В разных странах по-разному применяются указанные выше формы децентрализации власти. Так,. Великобритания прославилась как родина такого управления на местах, главной особенностью которого является требование са амостийности общин и крупных общностей людей, исторически сложившихся в управлении местными делами в рамках законов, но без вмешательства государственной администрации, органы которой на местах отсутствуют. Этим шл яхом идут также. США,. Канада,. Австралия и некоторые другие страны. В специальной литературе такой тип местного управления, сложившийся в. Великобритании и упомянутых странах, принято именовать англосаксонс ьким, или классическим, типопом.

Свои особенности имеет местное управление во. Франции,. Италии и некоторых других европейских странах. Его характерным признаком является то, что наряду с местным самоуправлением на местах создаются и действуют правительственные и периферийные структуры - префектуры, комиссариаты, одной из важнейших функций которых является осуществление так называемой административной опеки в отношении местного самоуправления, его органов и должностных лиц. Ц ей тип местного управления называется французского, или континентальногго.

протяжении многих десятилетий господствующим принципом построения государственной власти в. СССР, в состав которого входила и Украина, был принцип ее единства, который вызывал в свою очередь единство системы советов как органе ей этой власти. Поэтому местные советы были конституированные как органы единой государственной власти в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (областей, районов, городов, поселков, сел) и рассматривались в т еории и практике государственного строительства советских времен, с одной стороны, как органическая часть, элемент этой власти, проводник ее решений на местах, т.е. как определенная правительственная администрация, а с другой - как организация местного населения, которая призвана решать"все вопросы местного значения", т.е. как органы местного самоуправления. Этот тип организации управления на местах называется советского. К. т ого же исполнительные органы местных советов, как об этом уже отмечалось, находились в двойном подчинении, а значит, прямо входили в правительственную вертиалі.

Таким образом, перед каждым государством, которое становится на путь демократического развития, всегда возникает вопрос, а какая из рассмотренных здесь форм децентрализации, какой тип организации управления на местах более приемлемый для нее учитывая те конкретные обстоятельства политического, экономического, социально-культурного характера, в которых она возникла и ди.

Следует еще напомнить, что выбор форм децентрализации во многом зависит от того, на каких принципах должен осуществляться государственная власть (ее единства или разделения на законодательную, исполнительную и судебную), а также как к государство в лице тех политических сил, при власти, относится к местному самоуправлению, насколько она доверяет своим гражданам и тем органам, которые они выбирают, самостоятельно управлять местными спра вами, насколько само население (территориальные общины) готово для осуществления этой важной миссии.

Здесь следует отметить, что среди практических работников государственного аппарата, некоторых ученых иногда возникает такой вопрос: а нельзя ли вообще обойтись без местного самоуправления, поскольку оно является лишь фор рмою децентрализации государственной власти. Ведь представители этой власти - квалифицированные специалисты в области государственного управления - и лучше, и оперативнее выполнять соответствующие функции. Такие мер ковки аргументируются, как правило, ссылками на факты некомпетентности, неоперативности, а то и безответственности и бездействия, на которые закономерно страдает народное представительство вообще, мес. Цевей самоуправления в частности, особенно на начальном этапе его развития, при отсутствии соответствующих демократических традиций, политической и правовой культурри.

Такие рассуждения продиктованы, как правило, неверием в здравый смысл, таланты и инициативу простых людей - народных представителей, а также тех специалистов, которым они доверяют осуществления исполнительных функции й местного самоуправления. Относительно вышеперечисленных недостатков, то они, к сожалению, присущи и профессиональном государственном аппарате, если не ведется постоянная работа по воспитанию высокой политической культуры, с изм ицнення законности, дисциплины и правопорядкау.

Когда государство уничтожает в себе все следы местного самоуправления, отмечал в свое время профессор. А. Ященко, она неизбежно работает над собственным исчезновением. Ведь благодаря жесткой централизации можно достичь, на его мнению, лишь определенного порядка, поддерживая в социальном организме роль административной дремоты, которую администраторы называют добрым порядком, а чтобы двигаться вперед, осуществлять реформы, глубоко обеспокоить общество и предоставить ему быстрой ходьбы, для этого нужно подключить к этому процессу все население, то есть развивать местное самоуправлениея1.

Эти мысли, высказанные почти сто лет назад, актуальны и сегодня, когда в Украине происходят радикальные преобразования реализовать их силами только центральных властных структур, не опираясь на поддержку у всего населения, то есть не развивая местное самоуправление, - задача невыполнимаяе.

Украина, как известно, - большая европейская страна, член. Совета. Европы, суверенное и независимое, демократическое, социальное, правовое государство. Государственная власть в Украине осуществляется на принципах ее разделения на законод ных, исполнительную и судебную (статьи 1, 6. Конституции Украины). Вот почему Украина выбрала континентальный (европейский) тип управления местными делами с его дуализмом осуществления публичной власти в мес этаях.

Здесь следует отметить, что выбор оптимальной модели организации власти на местах происходил в Украине не просто. В 2005 г исполняется 15 лет со дня принятия. Закона. УССР"О местных. Советах народных депутат тов Украинской. ССР и местном самоуправлении", на основании которого началась муниципализация указанных местных органов власти на принципах местного самоуправления, в частности была отменена субординация в их системе и двойное подчинение их исполнительных органов - исполнительных комитетов, их отделов и управлений. Однако. Президент Украины, который был избран в декабре 1991 г, стал настоятельно требовать отр одження исполнительной (правительственной) вертикали, под которой понималась, прежде всего, система местных правительственных органов общей компетенции, которая создавалась. Президентом и работала на принципах строгой суборд инации по вертикалі.

Начиная с 1992 p, Украина пережила три реформы государственной исполнительной власти и самоуправления на местах: в связи с введением в районах и областях, городах. Киеве и. Севастополе, районах в этих мес стах местных государственных администраций во главе с. Представителями. Президента Украины (1992 p), в связи с ликвидацией этих местных органов исполнительной власти и восстановлением систем исполкомов советов как орган ей местного самоуправления (1994 г), в связи с ликвидацией исполкомов и восстановлением местных государственных администраций во главе с председателями, на должность которых назначаются. Президентом Украины головы от соответствующих районных и областных,. Киевской и. Севастопольской городских, районных в городах советов (1995 p p.).

Действующая. Конституция Украины предусматривает также систему местных государственных администраций в районах и областях, городах. Киеве и. Севастополе как местных органов исполнительной власти, правовой статус которых определяется аеться самой. Конституцией (статьи 118,119) и. Законом Украины"О местных государственных администрациях".

Одной из особенностей модели организации государственной власти и самоуправления на местах, которая постепенно сложилась и нашла свое воплощение в новой. Конституции Украины, является то, что местные органы ис онавчои власти создаются не только для осуществления контрольно-надзорных функций относительно местного самоуправления и его органов, но и берут на себя основной объем полномочий по осуществлению управления в идповиднимы территориями, в частности районами и областями, а также городами. Киевом и. Севастополем. Это, в свою очередь, привело к возникновению одной из самых сложных проблем - проблемы разграничения функций и по вноважень между местными государственными администрациями и органами местного самоуправления. В тех же странах, где местное самоуправление управляет территориями, а местные органы государственной исполнительной власти лишь е осуществляют контрольно-надзорные и некоторые другие специальные функции (Италия,. Франция), такой проблемы почти не существуетує.

Сложность проблемы разграничения функций и полномочий между указанными двумя системами местных органов власти обусловлена, во-первых, тем, что функционально (содержательно) это, по сути, однородные системы,. Оскол лькы они решают практически одинаковые вопросы. В Украине эта проблема приобретает особое значение еще и потому, что на районные и областные государственные администрации. Конституцией Украины возлагается не только осуществления исполнительной власти в районах и областях (в 118) и контроль за органами местного самоуправления по вопросам осуществления делегированных им законом полномочий органов исполнительной власти (в 143), а еще и полномочия районных и областных советов, делегированные ими соответствующим местным государственным администрациям (в 119119).

Здесь следует отметить, что делегирование полномочий органов исполнительной власти органам местного самоуправления хорошо известно мировой практике государства, о чем говорится в. Хартии. Такая практика, как о ц это уже отмечалось, не нарушает автономию местного самоуправления в пределах его собственных полномочий и вместе с тем является одной из важнейших форм экономии финансовых и человеческих ресурсов, поскольку исключается является необходимость создания наряду с органами местного самоуправления еще каких-то структур исполнительной власти, особенно на первичном уровне административно-территориального деления государстви.

К тому же, с точки зрения государственной теории местного самоуправления, сам разделение полномочий местного самоуправления на"собственные"и"делегированные"не несет в себе какое-то серьезное концептуальное нагрузки поскольку все свои властные полномочия местное самоуправление получает в законе, в котором воплощена государственная воля народа. Только и всего, что в пределах своих полномочий орган местного самоуправления действует вполне автономно, а в пределах делегированных - под контролем соответствующих государственных органов, поскольку делегирование полномочий не является формой их полной деволюции на уровне того, кому они делегируются. Эти полномочия ния остаются и полномочиями соответствующих государственных органеів.

Однако одной из новелл, которую ввела новая. Конституция Украины, является перенос ней института делегирования полномочий с вертикального на горизонтальный уровень - от районных и областных советов как органов мы исцево самоуправления в районных и областных районных администраций как местных органов государственной исполнительной власти. Почему так произошло? карманы как органы местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин, но без собственных исполнительных органов, функции которых вынуждены делегировать местным государственным администрациям.

Может возникнуть закономерный вопрос. А зачем территориальным общинам сел, поселков, городов такие органы местного самоуправления, которые должны представлять их общие интересы, управлять, например, объектами и коммунальной собственности, находящихся в общей собственности территориальных громад, когда сами не способны осуществлять эти свои полномочия, из-за чего должны делегировать их государству в лице соответствующих ми сцевих администраций?

Естественно, что с научной точки зрения такая форма взаимоотношений самоуправляющихся и государственных органов является исключением из общего правила, поскольку делегирование полномочий, если такое право предоставляется каком-то ор ргану, является его правом, а не обязанностью. Отсюда могут возникнуть соответствующие конфликтные ситуации в практике работы указанных органов. С другой стороны,. Конституция Украины (ст. 118) предусматривает, что местные гос. Авни администрации подотчетны и подконтрольны советам в части полномочий, делегированных им соответствующими районными или областными советами, что эти последние могут выразить недоверие председателю соответствующей местной государственной администрации, на основании чего. Президент Украины принимает решение и дает обоснованный ответ. Если за недоверие председателю районной или областной государственной администрации высказались две трети д епутатив от состава соответствующего советаади,

Президент Украины принимает решение об отставке председателя местной администрации

К тому же так называемые"делегированы"полномочия исполнительных органов сельских, поселковых, городских советов и полномочия районных и областных администраций не разграничены, что также порождает определенные проблемы при их применении, поскольку в соответствующих правовых актах четко не определено, кто имеет право применять эти полномочия как первая инстанция и как быть в том случае, когда и исполнительный орган местного само управления, и местная государственная администрация по одному и тому вопросу принимают решения, которые существенно различаются по своему содержанию.

Итак, складывается такая ситуация, местные государственные администрации берут на себя функции исполнительных органов местного самоуправления. Надо также иметь в виду и то обстоятельство, что. Конституция Украины н не предусматривает более объединение в одном лице, чем должностей председателя районного, областного совета и председателя районного, областного государственной администрации. Следовательно, на этом уровне существует так называемое"двоголивья", от которой го Украина отказалась 1994 р..

Здесь следует отметить, что сегодня в Украине идет активный поиск более оптимальной модели организации власти на так называемом"региональном уровне"Этот поиск особенно оживился в связи с проведением в. Укр раине административной и политической реформ. Высказываются, например, предложения о предоставлении регионам (областям) более широких полномочий и о восстановлении на этом уровне исполнительных органов районных областных советов, а также об уточнении в связи с этим функции местных государственных администраций, о сосредоточении их усилий в основном на реализации контрольно-надзорных функций. Эти идеи стали лейтмоты вом инаугурационной речи. Президента Украины. В. А. Ющенко, который, обращаясь к украинскому народу, призывал:"Вы хотите быть хозяевами там, где живете. Вы не хотите, чтобы за вас все решали в висок их кабинетах. Мы вернем права местным общинам. Община сама даст порядок улице, селу или городу. Вы сами выберете себе руководителя, сами заработаете себе деньги и сами будете их тратить. Мы будем нацией же врядних общиних громад".