Учебники Онлайн


§ 3 Система местного самоуправленияя

Местное самоуправление является не только гарантированным государством правом, реальной способностью и многогранной социально-полезной деятельностью, но и определенной социальной системой (самоорганизацией) или тем организации ийно-правовым механизмом, благодаря которому территориальные общины непосредственно и через избираемые ими органы осуществляют функции и полномочия местного самоуправления"Местное самоуправление - зазначаеть ся в. Конституции Украины, - осуществляется территориальной громадой в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские советы и их в иконавчи органы. Органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов, являются районные и областные советы. Сельские, поселковые, городские советы могут разрешать по инициативе жителей создавать домовые, уличные, квартальные и другие органы самоорганизации населения и наделять их частью собственной компетенции, финансов, имущества"(в 140). Перечисленные элементы ц ого организационного механизма представляют собой систему местного самоуправления. Графически это может выглядеть, как показано на рисункеалюнку.

При элементной характеристике системы местного самоуправления нужно четко различать, во-первых, систему местного самоуправления в Украине вообще и, во-вторых, систему местного самоуправления конкре етного села, поселка, города. Если система местного самоуправления конкретного села, поселка, города является целостным образованием, то система местного самоуправления вообще по своему характеру является системным комп. Лекса, который включает в себя как системы местного самоуправления конкретных сел, поселков, городов, так и районные и областные советы - органы местного самоуправления, представляющие в районах и областях спил ьни интересы территориальных громад сел, поселков, мест.

Здесь следует отметить, что такое понимание системы местного самоуправления некоторые авторы считают спорным и даже ошибочным. В отличие от органов государственной власти, которые составляют единую общегосударственную систе ему, местное самоуправление нет и, в принципе, не может иметь какой-то единой в масштабе всей страны системы. Это противоречит принципу организационной автономности органов местного самоуправления и не от поведает их природе как органов конкретных территориальных общин, - так аргументируют свою позицию эти авторыи1.

Нам представляется, что наши критики не учитывают того обстоятельства, что в философской литературе принято четко различать целостные социальные системы, которыми являются функциональная (содержательная) и органическое единство их х отдельных элементов или компонентов, и, так называемые, системные комплексы. В последнем случае речь идет уже не об одной, а о нескольких целостных систем, которые благодаря близости своих функций создают такой по лисистемний комплекс или, так называемую, сложно организационную систему. Именно это, как нам представляется, и имел в виду законодатель при определении в. Законе системы местного самоуправления (в 5). Именно это мы и м али в виду, характеризуя систему местного самоуправления, разделяя ее на систему местного самоуправления в Украине вообще и систему местного самоуправления конкретного села, поселка, городаіста.

Система местного самоуправления села, поселка, города отмечается как единством, так и дифференциацией и определенной субординации ее основных элементов. Так, территориальная община логике частей 1,3 ст 14 40. Конституции Украины, а также. Закона (ч 1 ст 6) является первичным субъектом местного самоуправления, основным носителем его функций и полномочий, то есть самим полномочным элементом системы местного са ядування. Сельский, поселковый, городской совет является органом местного самоуправления, который представляет соответствующую территориальную общину и осуществляет от имени и в ее интересах функции и полномочия местного с амоврядування (ч 1 ст 10. Закона). Исполнительные органы в системе местного самоуправления, по ч. С в 140. Конституции Украины, является"их", т.е. сельских, поселковых, городских советов, исполнительными органами, а потому в ворюються указанными советами и является им подконтрольны и подотчетны (части 1,2 ст 11. Закона) возглавляет исполнительный орган совета и председательствует на его заседаниях сельский, поселковый, городской голова - должностное лиц а, который избирается соответствующей территориальной общиной и подотчетен, подконтрольной и ответственной перед ней, а также ответственным перед соответствующим советом (ч. 2 ст 141. Конституции Украины, статьи 12,42. Закона 12,42. Закону).

Существенной особенностью местного самоуправления является то, что в его системе не действует принцип разделения властей, согласно которому построена система центральных органов государственной власти. Поэтому создание в системе местно ого самоуправления двух независимых друг от друга систем органов местного самоуправления - представительных и исполнительных (а такое предложение вносилось в свое время некоторыми учеными и политиками), было бы н ауково несостоятельным, таким, что не отвечало бы и основным положениям. Хартии. Местное самоуправление, отмечается там, осуществляется советами или собраниями, члены свободного, тайного голосования м на основе прямого, равного, общего выборного права и имеющие подотчетные им исполнительные органы (ч. 2 ст 3). Поэтому система местного самоуправления на уровне территориальных громад сел, поселков, городов имеет функционировать как так называемая работающая корпорация, сама принимает соответствующие решения и сам же, своими силами, выполняет эти решения. Это вовсе не означает, что в системе местного самоуправления не должно бу ты разумного разграничения функций и полномочий между советом, его исполнительными органами, сельским, поселковым, городским головой, как это логически вытекает из ч. С в 141. Конституции Украины и предусмотрено. Законом (ч. С в 10, статьи 26-42тті 26—42).

Одной из характерных особенностей системы местного самоуправления, осуществляемого на уровне территориальных общин сел, поселков, городов, является то, что она имеет свое продолжение как на региональном уровне в лице районных, областных советов - органов местного самоуправления, которые представляют общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов, так и на микроуровне (домов, улиц, кварталов, микрорайонов, ок ремих сел, объединенных с другими населенными пунктами в одну административно-территориальную единицу - сельсовет), в лице так называемых органов самоорганизации населения - домовых, уличных, квартальных, с. Ильский комитетов, комитетов микрорайонов и т.д.. Перечисленные органы также определяются как самостоятельные элементы системы местного самоуправления (ч 1 ст 5. Закона). Кроме этого, в городах с районным делением в систему местного самоуправления этих городов следует отнести еще районные в городе территориальные общины, а также районные в этих городах советы и их исполнительные органы (ч 1 ст 142, п 8 раздела XV"Переходные по жение"Конституции Украины, ч. 2 ст 5, ч 5 ст 6. Закона. 6. Закону).

Здесь следует отметить, что не все из перечисленных элементов системы местного самоуправления села, поселка, города такие, без которых она бы потеряла свою целостность. Так, например, в сельских советах, пр редставляють территориальные общины, которые насчитывают до 500 жителей, по решению соответствующей территориальной общины или сельского совета исполнительный комитет может не образовываться, а его функции осуществляет с. Ильский председатель единолично (ч. С в 11. Законану).

Что же касается отделов, управлений и других исполнительных органов сельского, поселкового, городского совета, то, согласно закону, они"могут образовываться"(ч 1 ст 54). Это означает, что на практике указанные в органы образуются там, где в этом есть насущная необходимость, преимущественно городскими советами городов областного, республиканского (АРК), общегосударственного значения, где есть большие объемы исполнительной работы в отдельны их глазах местного хозяйственного и социально-культурного строектва.

Не является обязательным элементом системы местного самоуправления города с районным делением и районные в городе советы, поскольку решение вопроса об их образовании (не образования) зависит от решения террито ной общины города с районным делением или городского совета (ч. 2 ст 5, п. 2 раздела V"Заключительные и переходные положения"Законану).

Такой же характер имеют и органы самоорганизации населения, поскольку их образования зависит не только от инициативы самих жителей, но и от разрешения сельского, поселкового, городского совета, а также районно й в городе советов.

Специфическое место в системе местного самоуправления села, поселка, города принадлежит сельскому, поселковому, городскому голове. Характер его основных конституционных функций (возглавляет исполнительный орган совета, гол ловли на ее заседаниях) характеризует его прежде всего как должностное лицо совета и его исполнительного органа, благодаря деятельности которой достигается оптимальная гармонизация указанных органов. С другой стороны, действующий закон определяет сельского, поселкового, городского председателя как главную должностное лицо самой территориальной общины (ч 1 ст 12 12).

В связи с этим в науке и практике государственного строительства современной Украине не прекращается дискуссия по поводу того, кто более полномочный в системе местного самоуправления - совет как коллегиальный выбо пахотный орган территориальной общины или его исполнительный орган во главе с непосредственно избранным территориальной громадой сельским, поселковым, городским головой

Этот вопрос был предметом рассмотрения. Конституционного. Суда Украины, в решении которого по этому поводу последовательно проведена мысль о том, что в системе местного самоуправления Украины имеет место определенная суборд динация ее элементов, а вышеперечисленные конституционные функции сельского, поселкового, городского головы определяют его прежде всего как должностное лицо исполнительного органа совета и самого совета, ей подотчетное и пер ед ней ответственное за работу исполнительного органа совета, и за организацию работы самой советов.

Важной особенностью конституционной модели местного самоуправления в Украине является наличие в его системе специальных органов - районных и областных советов, которые должны представлять общие интересы террито ориальних громад сел, поселков, городов, но, не имея собственных исполнительных органов, делегировать часть своих полномочий местным органам исполнительной власти - районным и областным государственным администрация.

Такая дуалистическая модель организации публичной власти на местах является нашей национальной спецификой. Она сделала очень актуальной проблему разграничения функций и полномочий между органами местного самоврядув ния и органами исполнительной властейи.

Свои особенности имеют системы местного самоуправления в городах общегосударственного значения, которыми являются. Киев и. Севастополь.

Что касается. Киева, то эти особенности предусмотрены. Законом Украины"О столице Украины - городе-герое. Киеве"Система местного самоуправления в городе. Киеве, отмечается в ст 7 настоящего. Закона, включает: т территориальную громаду города, городского голову, городской совет, исполнительный орган городского совета, районные советы; исполнительные органы городского совета, органов самоорганизации населенияня.

Какие особенности имеет эта система? которые параллельно выполняют функции государственной исполнительной власти"(п. 2 раздела VII"Заключительные положения"Закона). Вторая существенная особенность заключается в том, что из системы местного самоуправления города этим. Законом почему-то исключен такой важный элемент, как территориальные громады районов в этом мостті.

Согласно. Конституции Украины (ч. 2 ст 118, ч 2 ст 140)"особенности осуществления"(выделено нами) исполнительной власти и местного самоуправления в городах. Киеве и. Севастополе должны определяться отдельным мы законами. Нам представляется, что эти особенности должны касаться только объема предметов ведения и полномочий местного самоуправления этих городов и соответствующих государственных администраций, при этом эти полн оваження должны быть разграниченными. Что же касается системы местного самоуправления, то она должна быть такой, как и в других городах с районным делением. Сочетание же в одном органе функций исполнительного орг ну городского, районного совета и городской, районной государственной администрации порождает множество проблем как теоретического, так и организационно-правового характера. Оно противоречит, во-первых, в 5. Конституции. Укр аины, которая предусматривает два самостоятельных каналы осуществления власти - через органы государственной власти и органы местного самоуправления, и, во-вторых, принципа организационной самостоятельности местного самоуправ ния и его органыо органів.

Вопрос же о том, какой должна быть система местного самоуправления наравне районов в городах. Киеве и. Севастополе, ровно яков любом городе с районным делением, на каких принципах она должна взаимодействовать с с системой городского самоуправления города, заслуживает того, чтобы на нем остановиться точнее.

Разделение больших городов на отдельные районы продиктован, прежде всего, теми же факторами, что и разделение государственной территории на отдельные административно-территориальные единицы, с целью децентрализации государственной власти, создания там или местных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления. Итак, не стоит думать, что государство, если она демократическая, обязательно должна быть децентрализованной, а большое город с населением, которое иногда превышает население некоторых европейских государств, может и не быть таким. Другое дело, что следует понимать под этим децентрализацией: деконцентрацию осуществляемых исполнительными органам и городского совета управленческих функций на уровень их периферийных структур, создаваемых в городских районах, или развитие в последних местного самоуправления территориальных общин районов в городах и тех ор нов, которые они выбирают, - районных в городе советов и их исполнительных органеів.

По этой проблеме идет дискуссия с момента провозглашения независимости Украины. Так, например, уже в. Законе Украинской. ССР"О местных. Советах народных депутатов Украинской. ССР и местном самоврядува. Ання"от 7 декабря 1990 г и его новой редакции (Законе Украины"О местных. Советах народных депутатов и местном и региональном самоуправлении"от 26 марта 1992 года) отмечалось, что районные в городе совета является составной частью городского самоуправления, что они осуществляют полномочия, делегированные им городским советом и его исполнительным комитетом в объеме, необходимом для осуществления коллективных потребностей гром адян района, утверждают бюджет и отчет о его исполнении, управляют переданными им объектами коммунальной собственности, а также делегирование таких полномочий городскими советами и их исполнительными комитетам и являются обязательными - ч. 2 ст 2, ст 5т. 50.

Однако в последующие годы в силу, на наш взгляд, не столько объективных, сколько субъективных причин, в практике организации местного самоуправления в городах с районным делением все больше распространяются цен нтристськи тенденции. В ряде таких городов Украины (Львове,. Одессе,. Мариуполе и др.) вопреки действующему в то время законодательству были распущены районные в этих городах советы, вместо них созданы районные админис трации как периферийные звенья исполнительных органов городских советов. С принятием. Конституции Украины проблема эта осталась не решенной до концанця.

В связи с этим вкратце об истории этого вопроса. Известно, что в ту историческую ночь, когда принималась. Конституция Украины,. Верховная. Рада Украины рассматривала два варианта ч 5 ст 140. Основного. Закона, а именно:ме:

-"в городах с районным делением местное самоуправление осуществляется на общегородском и районном его уровнях, в порядке и пределах, определенных законом";

-"вопрос организации управления районами в городах относится к компетенции городских советов".

Второй вариант, несмотря на серьезные возражения против него, был все-таки проголосован 307 голосами, то есть конституционным большинством. Это означало, что самоуправление на уровне районов в городах отменяли лося.

Однако при рассмотрении следующих статей. Конституции Украины этот вопрос снова возник и был решен так: территориальные громады районов в городах являются субъектами права коммунальной собственности (ч 1 ст 142); райо. Онни в городах советы и председатели этих советов после вступления в силу. Конституции Украины осуществляют свои полномочия в соответствии с законом (ч. С п 8 раздела XV"Переходные положения"ня").

Именно таким законом и стал. Закон Украины"О местном самоуправлении в Украине", авторы которого сделали удачную, с нашей точки зрения, попытка преодолеть противоречие, имеющей место между ч 5 ст 140, ч 2 ст 142 т и п 8. Переходных положений. Конституции Украины, и, не нарушая прав городских советов решать вопросы организации управления районами в городах, сохранив время на этом уровне элементы самоуправления гарантированного. Конституцией Украинраїни.

Это нашло свое урегулирования в таких положениях. Закона:

территориальные общины районов в городах являются субъектами права коммунальной собственности (ч 5 ст 6. Закона), которая представляет собой материальную и финансовую основу местного самоуправления;я;

районные в городах советы после вступления в силу настоящего. Закона осуществляют свои полномочия в соответствии с законом. Избрание нового состава этих советов осуществляется в порядке, предусмотренном настоящим и другими законам мы (абзац второй п. 2. Заключительных и переходных положений. Закона));

- территориальная община города с районным делением или городской совет может принять решение о создании (не образования) районных в городах советов, но не позднее чем за шесть месяцев до дня проведения очередной вых выборов (ч. 2 п. 2. Заключительных и переходных положений. Закона));

- районные в городах советы (в случае их создания) и их исполнительные органы осуществляют в соответствии с. Конституцией и законами Украины управление движимым и недвижимым имуществом и другими объектами, относящихся к к коммунальной собственности территориальных общин районов в городах, формируют, утверждают, выполняют соответствующие бюджеты и контролируют их исполнение, осуществляют другие полномочия, объем и предел которых визначают ься городскими советами по согласованию с районными в городах советами с учетом общегородских интересов и коллективных потребностей территориальных общин районов в городах. Объем этих полномочий не может зминюва ваться городским советом без согласия соответствующего районного в городе совета в течение данного созыва (в 41. Закона));

- в случае, если решение об образовании районного совета не принято, территориальная община района в городе принимает на своем референдуме решение о наделении городского совета правом по управлению май йном и финансовыми ресурсами, которые есть в ее коммунальной собственности. А если такое решение не будет принято, то и в этом случае городской совет осуществляет управление указанным имуществом, однако должна нести определенную. ОТВЕТС ьнисть перед территориальной общиной района в городе (ч 4 ст 16. Законану).

Теперь о тех факторах, которые породили указанную проблему.

На. Конституционную комиссию и ее рабочую группу,. Временную комиссию по доработке проекта. Конституции Украины большое влияние оказала, как нам представляется, общественная концепция местного самоуправления, при ихильникы которой ограничивают его уровень только населенными пунктами, поскольку только там, по их мнению, существует территориальная община. И хотя нигде в мире местное самоуправление не ограничивается населени мы пунктами, а территориальными сообществами (коммунами, общинами, общинами, муниципалитетами) определяется населения, проживающего и на уровне нескольких населенных пунктов и даже части населенного пункт в, указанная точка зрения была решающей при голосовании в 140. Конституции Украинни.

Нельзя недооценивать, как нам представляется, и субъективный фактор. Известно, что роль городского головы в системе местного самоуправления города очень большая. Согласно. Конституции Украины (ст. 141), он должен возглавлять и исполнительный орган совета и председательствовать на пленарных заседаниях. Закон (в 12) наделяет его еще и функцией главного должностного лица территориальной громады, а также собственными полномочиями по решению ряду вопросов, в том числе кадровых (в 42). К тому же полномочия городского головы по организации работы совета практически ничем не отличаются от полномочий бывшего председателя городского совета, хотя. Конституции я Украина ограничивает его полномочия только председательством на заседаниях советовях ради.

Однако в городах с районным делением полномочия городского головы фактически"ограничены"тем, что в каждом районе есть совет, его исполком и председатель этого совета, а значит, надо считаться с определенной автономией этих орг ганов и должностных лиц местного самоуправления.

Нам представляется, что действующий. Закон позволяет в каждом городе с районным делением легитимно решить вопрос о том, быть или не быть районным в городе советам и их исполкомам. В случае, если этот вопрос не был в решен в соответствии с. Законом за 6 месяцев до очередных выборов, надо считаться с указанными органами местного самоуправления и действовать в соответствии с. Законом при наделении их соответствующими полномочиямии.

К сожалению, это обстоятельство не учитывается некоторыми городскими советами. Так, например,. Луганский городской совет своим решением от 3 декабря 2002 значительно ограничила объем полномочий районных в этом городе советов, в т том числе и тех, которые в соответствии с ч. 2 ст 41. Закона являются исключительными полномочиями этих советов (управление движимым и недвижимым имуществом и другими объектами, которые принадлежат к коммунальной собственности территориальных общин районов в городах, формирования, утверждения, исполнения соответствующих бюджетов). Таким же образом склонны действовать и. Харьковская и некоторые другие городские советы ради.

Учитывая это хотелось бы обратить внимание всех, кого интересует этот больной вопрос, на. Решение. Конституционного. Суда Украины от 9 февраля 2000 (дело о местном самоуправлении), в котором указывается, с частности, такое:

положения ч 5 ст 6 и части ч 4 ст 16. Закона, согласно которым в городах с районным делением территориальные громады районов в городах действуют как субъекты права коммунальной собственности и не теряют этого в права, если решение о создании районных в городах советов не было принято, согласуется с положениями ч 1 ст 142. Конституции Украиныраїни;

часть первая ст 142 и абзац третий п 8 раздела XV"Переходных положений"Конституции Украины содержательно не связанные с ч 5 ст 140 и другими статьями. Основного. Закона. Однако между этими нормам нет супер ечности, поскольку, согласно ст 146. Конституции Украины другие вопросы организации местного самоуправления, формирования, деятельности и ответственности органов местного самоуправления определяются закономконом1.

Итак, предусмотренные действующим. Законом Украины"О местном самоуправлении в Украине"права территориальных общин районов в городах и их полномочного представительства - районных в городах советов (в случае их образования ения) признаны. Конституционным. Судом Украины такими, что отвечают. Конституции Украины. Поэтому всякую попытку обойти или по-другому истолковать эти права, чем бы это ни мотивировалось, следует считать, что не ви дповидае действующей. Конституции Украини.

Ставя так вопрос, мы разделяем позицию тех политиков, ученых и практиков, которые выступают за необходимость внесения изменений в. Основной. Закон, направленных на более продуманную организацию местного сам моврядування в городах с районным делением, исключающую любые противоречия на практике.

Изменения в системе центральных органов государственной власти, которые будут осуществляться в рамках конституционной реформы, через превращение Украины из президентско-парламентской республики в парламентско-презид дентську должны, как об этом справедливо отмечается многими ведущими политиками Украины, сочетаться с соответствующими трансформациями, причем радикальными на местном и региональном уровня.

Эти изменения, как нам представляется, должны коснуться и системы местного самоуправления, в частности той его модели, которая предусмотрена. Конституцией Украины.

Важной конституционной проблемой является восстановление полноценного местного самоуправления в районах и областях, т.е. на региональном его уровне. Этим путем, как известно, идет. Польшаа.

Конституция Украины не предусматривает, но и не запрещает районным, областным советам создавать свои собственные исполнительные органы. Другое дело, будут ли эти органы полноценными. Ведь такая, например, важная функция местного самоуправления, как подготовка и выполнение районных, областных бюджетов, прямо отнесена самым. Основным. Законом Украины к компетенции районных, областных государственных администраций (в 119). В ц ом связи заслуживает внимания лишь идея о более полном использовании того потенциала, который заложен в такой институции, как исполнительный аппарат этих советов (ч 4 ст 141. Конституции Украины). Действующий. Закон как известно, сводит роль исполнительного аппарата районных, областных советов только до осуществления ими организационного, информационного, правового и иного обеспечения этих советов, то есть к функциям их секретариата. П роте ничто не мешает районной, областной рады создать в системе своего исполнительного аппарата орган типа управления делами или фонд государственного имущества, то есть орган, который бы взял на себя оперативное управ ния теми объектами коммунального имущества, являющегося общей совместной собственностью территориальных общин, которыми, согласно. Конституции Украины, должны управлять районные, областные советы. Сегодня же большинство районных, обла менных советов делегируют эту свою конституционную функцию районным, областным государственным администрациям, хотя. Законом (см.: ст 44) такое их право и не предусмотренпередбачено.

Нам представляется, что исполнительный аппарат районных, областных советов должен занять свое место в системе местного самоуправления как ее отдельный элемент. А вот введение в 5. Закона к этой системе в таком качестве соль ьського, поселкового, городского головы вызывает сомнение. Во-первых, это - должностное лицо, а не орган местного самоуправления. Ведь не может орган возглавлять исполнительный орган совета и председательствовать на пленарных заседаниях, как об этом говорится в ч. 2 ст 141. Конституции Украины. Во-вторых, сельский, поселковый, городской голова в силу возложенных на него. Конституцией Украины функций должны входить в систему место в ого самоуправления, прежде всего, вместе с исполнительным органом соответствующего совета как его (исполнительного органа) руерівник.

Заканчивая общую характеристику системы местного самоуправления, следует отметить, что большинство ее основных элементов (совет, исполнительные органы, органы самоорганизации населения) являются своеобразными социальной ьнимы системами, которые также являются предметом самостоятельного исследования в этом учебник.