Учебники Онлайн


§ 2 Юридическая ответственность субъектов муниципально-правовых отношений

Введение в проблему: теория и методология вопрос

В теории муниципального права особое место занимает институт ответственности субъектов муниципальных правоотношений, который выступает важным средством обеспечения прав и свобод местного самоуправления я, его защиты от возможных нарушений. Ведь сама философия и практика местного самоуправления основывается на идеях ответственного муниципальной власти. Продуманное и эффективное осуществление этой власти предусматривать ачае проявление инициативы, творчества, самостоятельных действий со стороны каждого участника муниципального процесса, который может осуществляться только в условиях подлинного самоуправления и свободы выбора оптимальных вариант ей решений и использования средств по их реализации. В свою очередь, такая свобода невозможна без ответственного отношения к самоуправлению и конкретной ответственности всех участников муниципального п роцесу за социальные последствия своих действий. Самоуправление и свобода, с одной стороны, и ответственность - с другой, - это две стороны одной медали, которые могут существовать и развиваться взаимосвязано, помо внюючы и укрепляя друг друга"Самоуправление должно стать эффективным и ответственным", - отметил в своем выступлении на. Всеукраинском собрании представителей местного самоуправления. Президент Украины. В а. Ющенко. Ющенко.

Все дело, однако, в том, что именно следует понимать под этим, каковы пределы такой ответственности, формы выражения. В законодательном определении местного самоуправления одной из ключевых является указание на"самостоятельное йне или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления"решение вопросов местного значения. Аналогичную формулу мы находим и во. Всемирной декларации местного самоуправления (1985 г.) и. Европейской хартии местного самоуправления (1985 г) - общепризнанных международно-правовых стандартах местного самоуправления. Так, в 2. Всемирной декларации устанавливает, что местное сам оврядування - это право и обязанность местных органов власти регулировать и вести государственные дела, под свою личную ответственность и в интересах местного населения. Согласно ст. С. Европейской хартии под местным самоуправлением понимается право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть местных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою отвечает ственность и в интересах местного населенияаселення.

В каком смысле используется категория «ответственность» в системе муниципально-правовых отношений? в местном самоуправлении?

Современная отечественная муниципально-правовая наука, к сожалению, фактически не дает обоснованных ответов на эти вопросы. Безусловно, положительным фактором является то, в последние годы объектом научных изысканий как в случае с зарубежной, так и в отечественной юридической литературе становится конституционно-правовая ответственность, но в то же время конституционно-правовые аспекты ответственности в местном самоуправлении фактически вы падают из поля зрения исследователей. Несмотря на важность института юридической ответственности в праве вообще и в конституционном и муниципальном частности, он мало разработан в науке, имеет много пр огалин и, видимо, именно поэтому не нашел своего должного освещения в научной литературе по вопросам местного самоуправленияня.

Причинами, которые тормозили и тормозят включение конституционно-правовой ответственности в традиционный набор видов юридической ответственности как в научном, так и в нормативном закреплении, есть особые ти конституционно-правовых отношений. Во-первых, это их комплексный, разносторонний характер, в связи с которым конституционно-правовая ответственность может носить характер ответственности власти в целом пе ред гражданами, ответственности конкретных органов и должностных лиц, ответственности физических и юридических лиц, а отсюда остро встают вопросы разграничения конституционно-правовой и политической, ц ивильно-правовой и административной ответственности. Во-вторых, это латентный (скрытый) характер коиституцийно-правовых отношений: чтобы выявить конституционный деликт, необходим комплексный анализ кон институциональных норм. В-третьих, имеют место особенности санкций (многие из них, например отмена актов, психологически бывает сложно принять санкциюію).

Указанные моменты полностью можно перенести и на проблему ответственности в местном самоуправлении. Ведь, несмотря на то, что на сегодняшний день сам факт существования института конституционно-правовой ответственности фактически никто не ставит под сомнение, в некоторых учебниках по конституционному и муниципального права или вообще ничего не говорится о юридической ответственности, в том числе субъект объектов местного самоуправления, или этот вопрос освещается лишь фрагментарноо.

В то же время анализ ответственности в местном самоуправлении является важным не только в сугубо академическом аспекте, но и имеет выход на реальное муниципальное жизни. Ведь слишком специфический круг субъектов, н на которые распространяется ответственность в системе правовых отношений местного самоуправления: территориальные общины, депутаты, органы и должностные лица местного самоуправления, органы самоорганизации нас елення, местные государственные администрации и т.д., то есть те учреждения, которые ежедневно принимают важнейшие для жизнедеятельности отдельного муниципального организма решения. Поэтому есть все основания считать соответствует льнисть в местном самоуправлении одним из ключевых институтов публичного правва.

Анализ некоторых теоретических моментов ответственности в местном самоуправлении гласит, что практическое значение данной категории заключается в том, что вместе с признанием свободы действий (правовой, организационно й и материально-финансовой самостоятельности местного самоуправления) государство в определенном смысле дистанцируется и от последствий, которые являются результатом самостоятельных самоуправляющихся действий территориальных общин. Формулу"гад собственную ответственность"понимается самоответственность в том смысле, что запланированные и осуществляемые решения и действия местного самоуправления должны опираться только или преимущественно на собств и ресурсы, материальные и другие средства. Безусловно, речь идет преимущественно об ответственности только за то круг вопросов, которые стремятся решать (непосредственно или через создаваемые ими органы) сами террито ьни общины, то есть местные жители. Вот почему многое зависит от четкости раздела государственных и местных функций, от того, насколько рельефно выделена в системе последних исключительная прерогатива территориях ных общин, от того, насколько реальным круг вопросов местного значенияння.

Сразу отметим, что деятельность"под свою ответственность"- это не обязанность территориальной громады нести коллективные нужды, применяемые государством, а обязанность активно осуществлять собственные виз известные государством самоуправляющиеся права. Формула"под свою ответственность"означает, что безразличное отношение жителей-членов территориальных общин к тому, кого они избирают в органы местного самоуправления плохая работа жителей на своих рабочих местах, нежелание и неумение участвовать в организационных формах контроля за местными властями, отсутствие активного сотрудничества, социальной солидарности жителей (микротериториальний эгоизм) и т.д. может привести (и приводит) к низкому уровню благосостояния основной массы населения в селе, поселке, городе. Территориальная община в данном случае отвечает сам перед собой, и на каждого жителя ложится доля этой ответственностиі1.

Правда, ответственное местном самоуправлении предусматривает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав и обусловленные этим неблагоприятные социально-экономические, политические и другие последствия покладают ться на население и могут государством не компенсироваться. Методологической позицией здесь является идея движения к самоуправленческие, т.е. самовидповидальнои содружества, где внутренне личные регуляторы поведения подменяют собой внешние, прежде всего государственныеі.

Следует констатировать, что действующий. Закон Украины"О местном самоуправлении в Украине"от 21 мая 1997 заложил правовую основу ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, запор пил общие принципы и модели реализации. Однако институт ответственности в местном самоуправлении является одним из наиболее проблематичных с точки зрения как его юридического содержания, так и корректности т ерминологии, используемый в соответствующих нормах. Он состоит из большой группы норм, которые закрепляются на разных уровнях правового регулирования (общенациональном, локальном) и различными отрас зямы украинские права (конституционным, муниципальным, административным, гражданским, уголовным и т.д.). В данный момент правовая основа ответственности субъектов муниципально-правовых отношений не створ. Юэ прочной, единой системы норм, обеспечивающих ответственность и законность их деятельностиості.

Сложность построения теоретической модели механизма ответственности в местном самоуправлении обусловлено, прежде всего, правовой природой местной демократии, многофакторным феноменом ответственности и разнообразием видов ответственности и необходимостью дифференцированного подхода к ответственности в зависимости от сферы социальных отношений и социальной роли субъектов ответственности. Ответственные во - явление по-гальносоциальне, которое включает политические, экономические, моральные, культурные, психологические и другие аспекты. Как общественные отношения, она имеет довольно сложную структуру и раскрывается насампер ед во взаимосвязи, взаимодействии одного человека с другими лицами, лица с коллективом, обществом и государственноою.

Юридическая ответственность в местном самоуправлении, или, собственно говоря, муниципально-правовая ответственность, как и любая другая юридическая категория, объективно требует своей детерминации, дефиниты ивного определения. На сегодняшний день в науке муниципального права нет единого общепризнанного определения юридической ответственности в местном самоуправлении, перечень субъектов этой. ОТВЕТС ьность, ее оснований и соответствующих санкций. Множественность подходов обусловлена ??различием в методологических подходах в исследовании этого правового явления и отсутствием нормативно-правового определения этого в идповидальности в действующем законодательстве Украины. Несмотря на особую академическую сложность понимания данной проблемы на первых ступенях формирования будущего юриста, избежать ее рассмотрение невозможноиво.

Ученых юристов, исследующих проблемы ответственности условно делят на две группы - сторонников только ее узкого понимания, так называемой"отрицательной"ответственности и сторонников"двохаспе проектной"ответственности, которая включает как"негативную", так и"позитивную"ответственность. Смысл противостояния этих двух концепций в том, что одна - признает возможность юридической ответственности только после правонарушения, другая - исходит из существования ответственности к нарушению нормы. Согласно этому одна часть юристов видит в ответственности проявление правоохранительной функции, другая - стремится связанного зать ответственность по регулятивной и даже стимулирующей функцией правва.

Как же отстаивают свою позицию"негативистам"? ости органов и должностных лиц местного самоуправления, определяют ее как неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения и ненадлежащее осуществление своих задач и функциикцій.

Фактически аналогичным образом определяют ответственность органов из должностных лиц местного самоуправления авторы одного из отечественных пособий по местному самоуправлению: это наступление негативных насл следствий в случае невыполнения возложенных на них законом или договором обязанностей.

В. О. Баранчиков считает, что ответственность - негативные юридические последствия за противоправное деяние - наступает в результате осуществления населением и государственными органами функций контроля и надзора за деятельные истю муниципальных органов и должностных осиіб.

В. Есть. Чиркин, анализируя формы ответственности местного самоуправления и их должностных лиц, акцентирует внимание прежде всего на ответственности при выполнении служебных обязанностей. По его мнению, соответствовало льнисть в муниципальном праве - это наступление для субъектов муниципальных правоотношений неблагоприятных последствий, если данные субъекты совсем не выполняют или ненадлежащим образом выполняют свои обязанности по отношению к другим участникам правовидносысин.

Встречается мнение, что ответственность в муниципальном праве - это применяемые неблагоприятные последствия к субъектам муниципальных отношений, которые не выполняют или ненадлежащим образом осуществляют свои обязательства вязки в отношении других субъектов правовидносы.

Отечественные ученые. В. В. Кравченко и. М. В. Питцык, рассматривая ответственность в муниципальном праве, в общем виде, понимают под ней неблагоприятные последствия, наступающие для субъекта муниципальных х правоотношений, который нарушил норму муниципального права (субъекта муниципального правонарушения), что имеет определяющее значение при определении круга субъектов ответственности в муниципальном праве и ее основаниемстав.

есть, данные авторы фактически рассматривают ответственность как охранные правовые отношения, которые выражаются в применении определенных установленных государством санкций. Суть последних - возложение на индивидов обязанности ' 'связи нести определенные нужды за правонарушения, совершенные ими самими.

На других позициях стоят сторонники двохаспектного трактовка ответственности не только как средства, предупреждает нарушение правовых норм, но и как средства воспитания в человеке внутренних регуляторов п поведения. Так, некоторые авторы рассматривают позитивную ответственность как осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения порученного дела как морального долга, морального обов ' связи, который лишь при нарушении становится юридическим. Позитивная ответственность - это понимание важности своих действий для общества, стремление и желание выполнить их лучше, эффективнее, быстрее, то есть должным образом выполнить свою социальную роль в правовой сфере последняя связана с социально-правовой активностью, проявлением инициативы при реализации правовых предписаниисів.

М. М. Черногор, относя к общих методологических принципов исследования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, прежде всего, ее рассмотрение с позиций широкого, двух аспектного понимание, в то же время считает, что"механическое перенесение теории юридической ответственности с акцентом на казнь и принуждение (тем более государственный) на сферу местного самоуправления приводит к тому, что не учитываются характер возникновения данного вида ответственности, ее сущность, механизм и способы реализации""2.

3. А. Астемиров пишет о существовании объективной и субъективной сторон ответственности. Под объективной стороной он понимает выражение нормативно сформулированной требования и применения санкций. С субъективной й стороны ответственность - это отражение данного требования в сознании личности и психологии человеческого сообщества, усвоения ими социальных норм и императивов, выработки у них социально позитивной мотив ции и спивутворен-ния социальных норм с практической жизнедеятельностью, а в случае нарушения этих норм - способность подвергаться последствий негативного характераеру3.

На фоне различного толкования смысла и содержания"позитивной"ответственности сторонников указанной точки зрения объединяет в единую концептуальную позицию стремление найти правовой эквивалент, юридическое обоснование ния лексическом феномена, который имеет выражение в понятиях"ответственность за порученное дело","подойти со всей ответственностью"и т.п.. Но в предложенной этими авторами теоретической конструкции теряется качественная специфика категории"ответственность"По сути она подменяется другими категориями (обязанностью, долгом, отчетностью, позитивным отношением т.д.), каждая из которых имеет собственное назначение и содержание в нас лидок этого"позитивная"ответственность теряет всякий практический смысл. Таким образом, достаточно оправдано стремление посредством ответственности стимулировать опосредованную правом социально-полезную деятельность не выполняется практическим смислослом.

Выражая возражения по поводу возможности применения понятия юридической ответственности в позитивном смысле,. Б. Ю. Тихонова указывает, что такая ответственность есть"ничто иное, как юридическая обязанность. С того момента, как лицо приступает к выполнению юридической обязанности, на нем лежит только обязанность вести себя правомерно. Моральная требование вести себя при этом"ответственно"- по ее мнению - н е входит в содержание юридической обязанности, и тем более не является разновидностью юридической ответственности. По своему содержанию позитивная ответственность полностью поглощается юридической обязанностью"ком"1.

Уровень учебника для студентов не позволяет нам вдаваться в глубокие теоретические дискуссии по поводу правовой природы и структуры ответственности, однако, отметим, что, поддерживая в принципе широкое ро озуминня любой ответственности, в том числе и юридической, мы выступаем против ее разделения на любые аспекты: ответственность, и прежде юридическое, является категорией, целостную ткань которой достаточно небо езпечно разрушать. В какой бы отрасли права ответственность не должна была проявления, она всегда содержит свои базовые элементы. При разграничении"позитивной"и"негативной"ответственности выпадают некоторые из т аких элементов. Тем самым институт ответственности теряет свой потенциал и назначения как эффективного регулятора ожидаемого поведенияки2.

В самом широком виде ответственность - это общественные отношения, обеспечивающие интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированных обществом и государством. Она формируется на основе по ослидовнои взаимодействия трех составляющих: а) осознание долга б) оценки поведения в) наложение санкций. Ведущим элементом в ответственности выступает оценка решения, действия гражданина, коллектива, орга ну, государства или иного компонента социальной системы с точки зрения признанных и действующих идеалов, принципов, норм и пользы для общественного развития. Именно широкое понимание ответственности, хотя оно и вкл ючае субъективные переживания, основанные на предписаниях норм, не ограничиваясь ими, относит человека на более высокую ступень психической деятельности и соответствующей ей поведения. Оно представляет ее уже не только зак онослухняним субъектом, но и лицом, имеющим особое качество - самостоятельная, добровольная соизмеримость своей свободной поведения с последствиями пользования свободой. Гипертрофированное понимание свободы, жизни по ф ормулою"власть думает за нас", которая требует подчинения только официально установленным нормам, которые могут и не соответствовать общепризнанным моральным ценностям, приводит индифферентное отношение людей к естественного права, одним из которых и является право на местное самоуправление. Идеал самоуправления назад и воспринимается преимущественно как утопия, поскольку связан с коренными изменениями стереотипов политического поведения и широких слоев населенияелення.

Считаем, что в общих методологических принципов исследования ответственности в местном самоуправлении следует отнести такие позиции

Во-первых, ее следует рассматривать как самостоятельный вид социально-политической и конституционной ответственности - муниципальной

Во-вторых, ответственность в местном самоуправлении должна исследоваться с использованием модели правоотношений (в частности, муниципально-правовых), что позволит полнее раскрыть многогранность ее влияния на поведение субъекте.

В-третьих, изучение отношений, регулируемых институтом ответственности в местном самоуправлении, требует системного подхода, предусматривающего поэлементный, структурный, функциональный, процессуальный и анализ данного явлений.

Подобный рассмотрение ее в системно-теоретическом аспекте позволяет утверждать, что ответственность указанных субъектов имеет определенные признаки и качества, которых нет у других видов ответственности, равно как и не е воспроизводит всех характеристик, присущих ни.

Поэтому ее не следует представлять как механическое объединение отраслевых видов юридической ответственности. Это вовсе не суммарное образования, как это не редко толкуется в литературе. Поэтому, по нашему мнению, можно предстал вить вопрос о целесообразности выделения ответственности субъектов муниципально-правовых отношений как отраслевого вида ответственности одноименной отрасли права и введение в научный оборот понятие"муниципальный ипально-правовая ответственностьь".